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地方制度法教室：「中央請客、地方埋單」的治理危機

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　繼土增稅減半徵收兩年後，政府有意改接棒演出調降土增稅之續集，藉「中央請客、地方埋單」的手段，以活絡地產業之景氣。惟新方案中，又擬先調高公告現值，再降該項稅率，已實難預料其實益何在？

　　重要的是，土地增值稅畢竟是地方稅收，實施中的土增稅減半政策，業已造成地方稅收的損失，且須由中央編列預算彌補地方稅收的損失﹔更令人質疑的是，未來接著調降土增稅，地方承受得了稅源、稅基的流失嗎？中央有能力持續補貼地方稅收損失嗎？一旦地方財源結構持續惡化，還能推動有效的治理嗎？而且，地產業的景氣還是無法復甦，怎麼辦？

　　凱因斯理論或以為「減稅」及「擴大公共支出」是刺激景氣復甦的不二法門，但我們政府卻僅採半套的凱恩斯理論，「減稅」只減了地方的土地增值稅，而應作為的稅賦改革卻停滯不前，如改徵證所稅取代證交稅，政府做了嗎？敢調整所得稅這項國稅嗎？「減稅」如果不顧地方的死活，不但導致地方治理能力的下降，還會引爆地方與中央敵對的詭雷。

　　又目前「擴大公共支出」的結果，不該花的錢拼命發出去，例如：地方民代費用及村里長事務補助費支給不斷加碼、軍公教18%優惠利率維持不變﹔該做的公共建設卻不做，卻仍持續高舉債務在搞「為期短暫」的擴大就業服務、振興失業救助方案，準備債留子孫。就中，地方民代費用及村里長事務補助費不斷加碼的結果，亦由地方全額埋單，早已使其無力招架。

　　財政為庶政之母，而所有的財政問題卻也是政治角力的問題。對有效的地方治理而言，不僅需要政策、權限、人力的配合，也需要財政的配套。可是這幾年以來，中央推動業務下放的結果，卻要地方用組織精簡後的人力執行「中央己所不欲，硬施於地方」的政策﹔當然，中央業務下放的結果，經費也必須依法改由地方負擔，然而中央卻同時又做了很多「中央請客、地方埋單」的政策決定，讓地方自有財源的基礎不斷流失。

　　上開「又要馬兒好、又要馬兒不吃草」所產生的地方治理危機，背後還蘊藏了政治系統在民主轉型過程中的治理危機，例如：

　　（一）施政正當性的危機：就此而言，錯誤的政策遠比貪污可怕，並將使地方對於中央產生不信任感，欠缺「親善夥伴關係」的互賴基礎，也將使多數人民不再認同政府的決策能力。

　　（二）資源分配不當的危機：此而言，長期的「頭重腳輕」的治理結構不僅使中央集權、集錢於自身，也使缺人、缺權、缺錢的地方更加跛腳而不良於行，還被迫再纏小腳，日後將使中央有將卻無兵可用。

　　（三）政治衝突的潛在危機：就此而言，中央的決策老是欠缺地方參與機制的規劃，常常中央說了就算，這種中央海派請客，卻不顧地方無力埋單的辛酸，造就了地方捧著碗公來到中央乞討的經濟奇蹟與政治怪象。

　　企盼中央請客之前，也先衡量地方的治理能量並尊重其意見﹔更企盼中央與地方之間的溝通協調機制常態化、法制化、合理化，才能有效解決上開「中央請客、地方埋單」的各項治理危機。