地方制度法教室：行政區劃之意義與基本原則
壹、行政區劃的意義
地方制度法第七條規定，省、直轄巿、縣巿、鄉鎮巿及區之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整，應依法律規定行之，即強調我國應有「行政區劃法」，俾以規範行政區劃之意義、標準（尤其是，應包含須考量之因素），以及程序等事項。茲簡述如下：
一、行政區劃之意義：行政區劃在我國當指省、直轄市、縣巿、鄉鎮巿區等行政區域之新設、劃分、廢止或調整。詳言之：
（一）行政區劃之緣由：行政區劃係因政府層級變更、組織變更、管轄調整之需求，或因地理區位改變、國土規劃發展、政經情勢變遷等需要，而為行政區劃。
（二）行政區劃之類型：包括劃一行政區域為二以上之行政區域、合併二以上行政區域為一行政區域，以及劃分一行政區域之一部份併入另一行政區域。
二、行政區劃必須考量之因素（或者說是，行政區劃之標準吧）：一般而言，行政區劃應考量下列因素：（一）行政轄區人口規模、（二）自然及人文資源之合理配置、（三）災害防救及生態環境之維護、（四）族群特性（含語言、宗教、風俗習慣等）、（五）鄉土文化發展及社區意識、（六）地方財政、（七）產業發展、（八）交通發展、（九）都會區或生態圈（含生活圈）、（十）河川流域、（十一）選區劃分、（十二）民意趨勢，及（十三）其他政策性考量等因素。
三、行政區劃應有的法定程序：
（一）行政區劃的提議機關綜合上述因素考量，提出行政區劃計劃書。
（二）行政區劃的主管機關依行政程序法舉行聽證，並得辦理相關調整區域內之民意調查。
（三）行政區劃的主管機關組成行政區劃委員會，邀請專家學者、機關代表等審議各該行政區劃之目標、原因、範圍及利弊得失等事項。
（四）行政區劃的主管機關徵詢相關地方機關後，報上級機關核轉立法機關同意，公告期滿後實施之（公告期滿前並重新勘界及劃線﹔有關業務、財務亦一併移轉交接）。
總之，行政區劃除為配合國家政策需要外，亦須尊重地方自治精神，而擴大地方民意參與決策，且作可為行政程序法中行政計畫（有行政程序法第一六三條及第一六四條可資參照）之一種，自亦須另依法定程序，始得為之。
貳、行政區劃的的基本原則
傳統上，地方自治及城鄉發展學者咸認為台灣之行政區劃需就各地歷史傳統、地理形勢、人口分佈、政治考量、管理便利、工商發展、交通狀況、建設計劃等因素予以劃分，此看法歷時百年猶然未變，例如往昔的「省市縣市勘界辦法」、「台灣省各縣市實施地方自治綱要」即依上述原理作如是規定。
整體而言，行政區劃需就人口結構、地理區位、社群組合、文化脈絡、經濟發展、權力分配等各項因素加以考量，這點並沒有錯。茲以前述標準為前提，再就台灣行政區劃應有的政策思維及其基本原則，略述如下：
首先，應恪遵「程序正義原則」：行政區劃原則除採憲法委託、法律保留賦予法源規範外，事實上亦須符合程序正義，方可為之。例如，藉由公民參與（特別是地方公民投票之認可），將可獲致重行區劃的正當性，用以解決台北縣市合併、桃園縣分治、台中縣市合併（或改制為直轄市）、高雄縣市合併等問題。換言之，行政區劃不能僅由上級政府片面決定，尚須顧及「住民自治」的正當性基礎，方能最終決定行政區劃的變更。是以，鄉鎮市之派出化或鄉鎮市之適度合併，除宜由上級政府統籌規劃外，最好再經地方民意公民投票之認可，似較符合程序正義。
其次，應採行「規模適中原則」：首先，中央-地方間事權劃分應採地方「輔助性原則」，強調事務宜由地方優先承辦，唯僅在地方財政、人力、物力、技術能力不足時，才能由中央或上級政府介入。同時，為考量地方政經實力裝備之充足，地方自治區域實不宜過小，務使其人口、面積、業務量、財政等質量均達適當規模。因此，基於全球基層自治單位「廣域行政」的規劃潮流，既有三一九個鄉鎮市的政經實力若已經明顯不足，除可改為派出機關外，即又以適度合併仍維持地方自治團體地位為是。
第三，應落實「配套設計原則」：行政區劃須與國土規劃、區域計劃、生活圈計劃配合、都市計畫，甚與選舉區劃配合，方可降低多頭馬車的規劃成本，並避免彼此間規劃內容的扞格。蓋目前行政區劃與其他開發計劃、選舉區劃由於欠缺統籌規劃，常導致彼此間的規劃內容相抵觸，導致規劃的內容無法配合，從而徒增無謂的協調成本，最後反而又喪失重行區劃的契機。
其四，應引進「都會發展理念」：儘早規劃都會區之發展，並力求現有都會區縣市的合併，致使台灣都會區得以邁向所謂的「世界城市」、「區域城市」。蓋目前全球各地政經發展趨勢有二，分別是跨國的區域政經整合，以及國家內部的都會區發展。前者之跨國性的區域政經整合本非國家行政區劃所能控制，但後者之都會區發展卻需由國家對之妥善籌劃，以解決都會區之共通問題，如水資源保護、河川整治、垃圾處理、交通發展、土地分區使用等鄰避（NIMBY）難題。
第五，應籌劃「社區導航原則」：行政區劃除應盡量避免政治因素考量外，須以住民為主體，並由地方政府落實以客為尊的理念，藉由民主參與的社區主義、草根民主，規劃「鄰里分權制度」的「社區發展」等相關設計。因為，社區發展在實施後往往會改變地方居民的預期心理，使得社區得以承擔過去鄉鎮市公所、鄉鎮市民代表會，尤其是村里辦公處的部份功能，從而有適度祛除派系政治、黑金政治的機會。
第六，須具備「流動空間意識」：行政區劃除應力求城鄉發展之均衡外，也應避免政治因素之考量。此外，吾人也須具備「資訊高速公路」之流體空間形構的規劃遠見，以之適度取代既有的、固體的空間形構之觀念，而作為政府層級再造的應有函數，進一步簡化行政層級與作業程序，以釋放更多的政治經濟資源。因此，我們必須能省則「省」（不能僅以精省或減少行政層級為足，更須以資訊交通提高行政效率與效能），並以鄰里分權制度的社區發展，以及電子化政府取代鄉鎮市自治的部份功能。
此外，行政區劃應考慮國家競爭力之提昇、行政效能之施作、自治財政之適當，以期充實目前地方自治的缺人、缺權、缺錢的「三缺」窘境。抑且，上述任何行政區劃原則皆須隨著國家的任務變遷，地方的實際需要，全球的時代潮流而做改變，萬不能成為國家與地方發展的絆腳石。
是以，在當下歷史時刻的關鍵點，我們需要行政區劃的政策新思維，絕不可停留於原地踏步，尤其是行政部門應趕緊敦促立法部門儘速通過「行政區劃法」之審議，俾以創造台灣的新願景。
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