本篇「地方制度法專題：雲林縣碳費徵收自治條例案之法律意見書」，是在幫故鄉雲林做些事情，因為副縣長是我大學同學、建設處長也是我大學學妹，遑論我是雲林人，也對於雲林有著深厚的情感與鄉土認同......
雲林縣碳費徵收自治條例案之法律意見書
陳朝建/新台灣國策智庫
壹、問題背景
有關雲林縣制定「雲林縣碳費徵收自治條例」，報經行政院環保署核定，經會商內政部、財政部、法務部等相關，略以：「……非屬地方自治事項……，不予核定」，本案有無救濟途徑可資依循？
詳言之，本案能否適用地方制度法第30條第5項規定，或第43條第5項規定，向司法院大法官聲請解釋？抑或，應適用司法院大法官審理案件法第9條之規定，經上級機關層轉後，始得向司法院大法官聲請解釋？還是，須依司法院釋字第553號解釋及其理由書之見解，非經訴願、行政訴訟等程序，不得逕向司法院大法官聲請解釋？抑或，應適用憲法第111條，及地方制度法第77條第1項規定，就權限爭議之部分，報請立法院院會議決之？茲就上開相關法律意見提供如後：
貳、法律意見之分析
關於本案之法律意見分析，將分成以下幾點略作說明：
一、碳費之徵收，是否有法律之明確授權？
蓋衡諸於司法院釋字第426號解釋所指，空氣污染防制費收費辦法係主管機關根據空氣污染防制法第10條授權訂定，依此徵收之空氣污染防制費，性質上屬於特別公課，與稅捐有別。惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。
就此而言，本案雲林縣政府制定之「雲林縣碳費徵收自治條例」若無憲法或法律之授權，尚不得就具有空氣污染防制費性質之碳費徵收予以制定自治條例，則屬當然（相關理由，亦得參照司法院釋字第38號解釋後段）。
不惟如此，縱使將上開碳費之徵收，視為自治稅捐，則依地方稅法通則之規定，縣市政府固得視自治財政需要，依該法之規定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。但對下列事項不得開徵，諸如：（一）轄區外之交易；（二）流通至轄區外之天然資源或礦產品等；（三）經營範圍跨越轄區之公用事業；（四）損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項，且該法第6條又賦予各該自治監督機關、財政部及行政院主計處等實質審查的權限。
從而，本案該自治條例報經行政院環保署核定，經會商內政部、財政部、法務部等相關，略以：「……非屬地方自治事項……，不予核定」，並非屬不可想像之事。但關鍵在於，「不予核定」是否為行政處分？
二、「不予核定」是否為行政處分？
關於「不予核定」是否為行政處分一節，國內實務見解，可謂相當殊異，茲分成以下兩說，略述如後：
（一）非屬行政處分說：主要的關鍵原因之一，在於依行政程序法第96條行政處分的形式主義來說，行政處分如以書面為之者，應記載處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所；主旨、事實、理由及其法令依據等等資訊；並應表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。就此而言，本案行政院環保署之回函，略以：「……非屬地方自治事項……，不予核定」之說明，並未表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。基此，「不予核定」是否為行政處分，即非無疑義！
（二）屬於行政處分說：關鍵在於，依司法院釋字第423號解釋所指，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符（而人民本即包括地方自治團體性質之公法人）。
再者，參考司法院釋字第553號解釋之見解，即該案台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得由該地方自治團體，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。同理，既然撤銷屬於行政處分，則所謂的「不予核定」亦為行政處分。
（三）小結：無論核定與否，含「不予核定」在內，均屬於行政處分！此係核定係指行政機關對於陳報之事項加以審核，並作成決定，通常此決定會發生法效力，故如另依行政程序法第92條第1項行政處分之定義觀之，核定係屬「行政處分」；此與備查係指下級機關得全權處理業務並決定後陳報主管機關知悉之謂，兩者有所不同，且備查通常在法律性質上會被視為「觀念通知」，確實明顯有別。
三、本案「不予核定」之爭議，能否適用地方制度法第30條第5項規定，或第43條第5項規定，向司法院大法官聲請解釋？
（一）有關地方制度法第30條第5項規定，自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。其所指之意涵，就本案而言，固然有適用之餘地，惟須特別注意的是，另有司法院大法官審理案件法的適用問題；另項爭議問題，在於只有自治事項，使得制定自治條例或訂定自治規則相繩，本案是否為自治事項，其相關爭議則如前之說明，併此敘明之。
（二）有關地方制度法第43條第5項規定，所謂第1項至第3項議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之，應無適用之餘地。主要的原因是，本案雲林縣政府制定「雲林縣碳費徵收自治條例」，並非就其自治事項所為之單純性的議決，自無本條項適用之餘地。
（三）小結：由於本案雲林縣制定「雲林縣碳費徵收自治條例」，經行政院環保署回函，略以：「……非屬地方自治事項……，不予核定」在案，復要認定為自治法規或自治事項議決之疑義，而依上開地方制度法第30條第5項規定，或是同法第43條第5項規定，向司法院大法官聲請解釋，並不容易，也不適切，反容易予以程序上之駁回，實不可不慎。
四、本案「不予核定」之爭議，應適用司法院大法官審理案件法第9條之規定，經上級機關層轉後，始得向司法院大法官聲請解釋？
經查司法院大法官審理案件法第9條之規定，聲請解釋機關有上級機關者，其聲請應經由上級機關層轉，上級機關對於不合規定者，不得為之轉請，其應依職權予以解決者，亦同。實則就本條所指，係基於行政一致體的層層節制機能而設，惟與本案雲林縣制定「雲林縣碳費徵收自治條例」所生之爭議，須否經層轉程序，始得向司法院大法官聲請解釋無關！
因為，雲林縣作為地方自治團體，固然受中央各該主管監督機關代表國家所為之適法監督或適當監督；但實則，雲林縣政府或雲林縣議會均為中央各該主管監督機關之「所轄機關」，而非「所屬機關」。亦即，如有解釋憲法或統一解釋法令之必要者，雲林縣政府或雲林縣議會代表無須經層轉程序，自得依法聲請解釋（相關前例，則可以參照司法院釋字第527號之解釋內的具體事件）。
五、本案「不予核定」之爭議，須依司法院釋字第553號解釋及其理由書之見解，非經訴願、行政訴訟等程序，不得逕向司法院大法官聲請解釋？
承前所述，依司法院釋字第527號之解釋內的具體事件之聲請解釋的過程觀之，衡諸於實務見解，本案雲林縣政府確實為中央各該主管監督機關（如行政院環保署、內政部、財政部與法務部等）之「所轄機關」，而非「所屬機關」，並沒有所謂須經層轉，始得向司法院大法官聲請釋解之問題。
惟誠如司法院釋字第553號解釋末段，及其解釋理由說所指，憲法設立釋憲制度之本旨，係授予釋憲機關從事規範審查（參照憲法第78條），除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外（參照憲法增修條文第5條第4項），尚不及於具體處分行為違憲或違法之審理。因此，類如該號釋字所指行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，台北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，惟既屬行政處分是否違法之審理問題，為確保地方自治團體之自治功能，該爭議之解決，自應循行政爭訟程序處理；非經訴願、行政訴訟程序，於窮盡救濟途徑後（且未獲救濟者），不得逕向司法院大法官聲請解釋。
換句話說，套用至本案雲林縣制定「雲林縣碳費徵收自治條例」之「不予核定」觀之，該「不予核定」再度確認係屬行政處分，且陳報行政院環保署核定之雲林縣政府代表雲林縣如有不服，自應踐行訴願、行政訴訟程序後，仍未獲救濟者，始得據以向司法院大法官聲請解釋。
六、本案「不予核定」之爭議，應適用憲法第111條，及地方制度法第77條第1項規定，就權限爭議之部分，報請立法院院會議決之？
按學界通說之見解，立法行為或決議係針對通案爭議為之，而非針對具體個案立法或議決。基此，本案「不予核定」之個案具體爭議，並不應適用憲法第111條，及地方制度法第77條第1項規定，就具體個案之行政處分所生之權限爭議問題，報請立法院院會議決之。
參、結論與建議
本案雲林縣制定「雲林縣碳費徵收自治條例」，擬作為碳費之徵收依據，仍欠缺中央法律之明確授權，得否作為限制人民自由權利義務之依據，自非無疑義；另本案行政院環保署對雲林縣政府陳報之自治條例所為「不予核定」之行為，仍屬於行政處分（可參照司法院釋字第423號解釋、第553號解釋等號解釋之說明）；又，本案「不予核定」之個案具體爭議，並不應適用憲法第111條，及地方制度法第77條第1項規定，就具體個案之行政處分所生之權限爭議問題，報請立法院院會議決之；也不適合適用司法院大法官審理案件法第9條之規定，經上級機關層轉後，始得向司法院大法官聲請解釋；亦不適合適用地方制度法第30條第5項規定，或第43條第5項規定，向司法院大法官聲請解釋。
比較可行的方式為，類如司法院釋字第553號解釋所指，該案固然為行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，台北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，惟既屬行政處分是否違法之審理問題，為確保地方自治團體之自治功能，該爭議之解決，自應循行政爭訟程序處理；非經訴願、行政訴訟程序，於窮盡救濟途徑後（且未獲救濟者），不得逕向司法院大法官聲請解釋。同理，本案雲林縣制定「雲林縣碳費徵收自治條例」，所受之「不予核定」，亦是如此！
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