預算法教室：公務員加薪的法律政策分析......
公務員加薪的法律政策分析
陳朝建/新台灣國策智庫
壹、背景說明
面對2012的總統選戰，目前朝野政黨各有些重要的大事正在發生之中。其中，就在野的民進黨而言，黨內四場總統初選的電視政見發表會結束後，在今（2011）年4月25日至29日之間的「對比式民調」後，即可決定將由「誰」代表該黨角逐2012的總統選戰，而與擬追求連任的馬英九總統一較高下。
另外，對執政的國民黨來說，除了行政院中央選舉委員會業於4月19日決定將立委選舉和總統選舉合併舉行外，行政院長吳敦義與行政院主計處、行政院人事行政局等也擬提議全體公務員加薪3%，並有意從今（2011）年7月1日起即加薪3%（而非自2012年1月1日起之新的會計年度起再予加薪），從而引發不少的爭議，包括是否有為大選綁樁買票之嫌，以及其牽扯出許多相關的法律疑義等，諸如：
一、公務員於會計年度內的預算執行中，如因行政院突然決定自7月1日（即會計年度內的後半年）起即加薪3%，且係藉由「追加預算」之方式加薪3%者，是否合於預算法之規定？
二、公務員在會計年度內的加薪之舉，必須有對應的財源存在始得為之，但如以舉債的方式進行加薪，或是對應（或新增）的財源並非優先償還債務之用，是否亦違反公共債務法的規定？
三、不僅如此，公務員包括中央的公務員，也包括地方的公務員，如在會計年度內加薪3%，則地方政府該如何籌措財源以為因應？關鍵在於地方制度法、財政收支劃分法等均規定，屬於地方政府之支出（如地方公務員的人事費用）應由地方政府籌措經費、編列預算因應，則地方政府該如何為之？
四、公務員在會計年度內一律加薪3%，且係無論官職等級之高低一律加薪3%，或是無論在職抑或退休之公務員一律皆予加薪3%，是否符合法律上的平等原則？……諸如此類問題，即屬於值得分析的重要課題。
貳、法律問題分析
一、預算法規定之分析
揆諸預算法第79條之規定，各機關因下列情形之一，得請求提出追加歲出預算，包括：
（一）依法律增加業務或事業致增加經費時；
（二）依法律增設新機關時；
（三）所辦事業因重大事故經費超過法定預算時；
（四）依有關法律應補列追加預算者。
但以前述的本件公務員擬在會計年度內的加薪之舉的爭議案為例，如突然決定自今（2011）年7月1日起即加薪3%的話，卻不符合「追加預算」的法定要件，除非行政院或行政院主計處等機關係依有關法律應補列追加預算者，始屬適法。然行政院或行政院主計處等機關如僅以公務人員俸給法作為公務員在會計年度內一律加薪3%之法律依據，似乎又過於薄弱（恐怕有違法律明確性原則，亦與行政行為之明確性原則未符），從而仍不構成所謂應依「有關法律」補列追加預算的要件，實不可不慎。
其次，行政院長或行政院主計處等機關如另主張早在民國65年、70年與民國79年間（1976年、1981年、1990年），行政院即曾以「追加預算」方式進行公務員在會計年度內的加薪之舉，問題是當時候國家仍處於戒嚴體制、動員戡亂時期或是國會尚未全面改選的非民主階段，其憲政秩序與法治國家體制均處於不健全或非正常國家的狀態，該等三例能否作為憲政慣例或行政慣例，自不無疑義。
主要的原因是，所謂的憲政慣例或行政慣例在成文憲法的國家如我國，固然是成文憲法與成文法律下之具備補充作用的不成文規範，但憲政慣例或行政慣例之不成文規範不能只是反覆發生過的慣行事實，而必須另外具備經歷長久時間仍受遵循且又被確信為具有拘束行為之效力者，始為憲政慣例或行政慣例。反過來說，雖有行為之先例存在，但因亦曾出現相反之先例，或該先例因有牴觸成文規範之嫌（如預算法第79條），其拘束力備受質疑者，即不能認其為具備規範效力之憲政慣例或行政慣例（以上有釋字第387號、第419號等號解釋可資參照）。
更重要的是，在1976年、1981年、1990年等三例公務員於會計年度內的加薪之舉，如從民進黨執政時期（2000~2008年）所為兩度公務員加薪之作為觀之，業轉以編列正常的年度預算方式為之（係從新的會計年度起適用），與會計年度內的加薪相較，已屬相反之先例；且原1976年、1981年、1990年等所謂三項先例，又與上開預算法第79條之法定要件未合，自不能以之為憲政慣例或行政慣例作為繼續適用之依據。簡言之，就預算法規定觀之，公務員如擬加薪3%，應自新的會計年度起適用，而非得於會計年度的預算執行中，突然另以「追加預算」加薪3%，否則即有違憲或違法之虞。
二、公共債務法規定之分析
公共債務法第4條規定公共債務的舉債上限，復規定中央及各地方政府所舉借之公共債務，如有超過該條所規定之債限者，於回復符合債限前，不得再行舉借。依此觀之，如另以舉債的方式進行公務員之加薪3%者，只要超過公共債務舉債上限的話，自非目前的公共債務法所許。至於，公務員在會計年度內的加薪3%之舉，仍須有對應的財源存在始得為之，則為財政紀律或預算平衡的自明之理，惟其對應（或新增）的財源並如非優先償還債務之用，現階段並不必然牴觸公共債務法的規定。
不過，如更精確的說，現階段的公共債務法對於如因稅收增加而進行公務員加薪3%之用，而非優先償還公共債務之用，並不當然違法的主要關鍵在於，該法規定債務還本如占當年度稅課收入5%以上者，即屬適法（公共債務法第10條規定參照）。但是，從近幾年立法院另通過附帶決議觀之，其所要求債務還本必須占稅課收入7.5%（以上），因此如公務員在會計年度內所為的加薪3%之舉，又導致債務還本占當年度稅課收入的比率不足5%者，或是未符合立法院通過之附帶決議的7.5%者，依然違反公共債務法之規定，亦不可不慎。
三、地方制度法、財政收支劃分法規定之分析
就地方制度法第70條規定而言，中央費用與地方費用之區分，應明定由中央全額負擔、中央與地方自治團體分擔以及地方自治團體全額負擔之項目。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方自治團體。該條又規定，直轄市、縣市、鄉鎮市辦理其自治事項，應就其自有財源優先編列預算支應之；且相關費用之區分標準，應於相關法律定之。
此處其所指的相關法律正是財政收支劃分法，而財政收支劃分法規定各級政府之一切支出，非經預算程序不得為之；同時，屬於地方政府立法並執行之項目，即屬直轄市、縣市或鄉鎮市支出之項目，且屬於自治事項者，應由各該自治團體自行負擔。再以財政收支劃分法的相關附表觀之，地方公務員如因行政院長決定加薪3%，亦應由地方政府自行措財源以為因應，但卻導致地方政府無力負擔的話，恐將有違地方制度法與財政收支劃分法的相關規定，除非此項會計年度中的加薪負擔，中央政府願意就地方政府增加的支出部分全額補助之。
四、其他法律問題的分析
又公務員在會計年度內一律加薪3%，無論官職等級之高低一律加薪3%，或是無論在職抑或退休之公務員一律皆予加薪3%，是否符合法律上的平等原則，在過去以來的學界中，則尚無加以探討的重要文獻可資參考，惟初步觀之，尚與平等原則相符，難謂違法。
然揆諸於實質平等之精神，則近期民進黨立法院黨團所提之「0123」的加薪制度，或許更符合法律上平等原則的設計理念。該「0123」的加薪制度，係主張委任官等之1到5職等者加薪3%、薦任官等之6到9職等者加薪2%、簡任官等之10到14職等者加薪1%，至於政務官或特任官則不予加薪，反可以拉近高、中、低階公務員的俸給所得水準，未嘗不可作為日後公務員加薪制度的主要參考方案之一。
另外，無論在職抑或退休之公務員一律皆予加薪3%，其主要的法律問題並不在於是否有違法律上的平等原則，而是退休之公務員也一律皆予加薪3%後，會不會再使原已面臨破產危機的公務人員退撫基金之財務結構更加惡化（當然，這是財政結構的問題，並非加薪之舉的法律之適用是否違反平等原則的問題）。
參、政策建議
實際上，2000年第一次政黨輪替之際，當時候中央政府的未償還之債務餘額為2.4兆，至2008第二次政黨輪替之際則為3.6兆。迄今為止，中央政府的未償還之債務餘債務則已達5兆之譜，已瀕臨公共債務法之法定舉債40％的舉債上限；如加上其他的隱藏性債務在內，則國家（中央與地方）的債務不斷快速增加後，潛在的財政危機，才是可怕的未爆彈。
另外，基於前述的法律問題分析，可知公務員如於會計年度內的預算執行中，即由行政院或行政院主計處等機關如果突然決定自7月1日起即加薪3%，且又以「追加預算」方式而由立法院通過在案的話，仍屬違法之舉，甚或亦有違憲之疑義（此有釋字第264號解釋可以參照或類推適用，該號解釋另指出憲法第70條規定︰「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」，旨在防止政府預算膨脹，致增人民之負擔。立法院第84會期第26次會議決議︰「請行政院在本 (79) 年度再加發半個月公教人員年終工作獎金，以激勵士氣，其預算再行追加」，係就預算案為增加支出之提議，與上述憲法規定牴觸，自不生效力）。
總體而言，如單以法律政策分析觀之，不考慮其他的政治或經濟因素，公務員當然是可以加薪的（無論是3%抑或5%），但前提必須是「合憲適法」的加薪，例如循法定的正常程序加薪（因為人事費用是歲定經費的支出，應以一會計年度為限，可參照預算法第4條的規定；且政府預算，每一會計年度辦理一次，另可參照預算法第11條等相關法律條文的規定，從而如於新的會計年度即次年的1月1日起適用，始符合相關法律的規定），畢竟預算是以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的；此外，預算之編製及執行應以財務管理為基礎，並遵守總體經濟均衡之原則，亦屬當然（復為預算法第1條所明定）。
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