以下兩篇是筆者近期為智庫所寫的政策評析，茲特別彙整為「政府財政與預算：地方財政惡化與地方財政重建」，以作為上課教材之用......
第一篇
正視台灣的地方財政惡化課題
陳朝建/新台灣國策智庫
一、問題背景
2011年農曆春節後的第一天上班日，審計部即公布「98年度直轄市及縣市地方決算審核結果年報」，該年報指出全國除金門縣、連江縣（馬祖）無公共債務餘額外，其餘的直轄市或縣市皆有公共債務餘額；不僅如此，多數直轄市或縣市財政的都有赤字，其中地方財政惡化的現象，以人事費破表者居多。
亦即，台灣的地方政府之財政再度嚴重惡化，且各直轄市或縣市自有財源普遍不足，全國僅金門縣、台北市、台中市（指原台中市）三個地方政府之自有財源足以支應其地方人事費用；多數縣市，例如澎湖縣已嚴重破表，且該縣之人事費用占其自有財源竟高達573%。至於，宜蘭縣、苗栗縣等兩縣之人事費占自有財源比率亦超過200%以上；介於100%至200%間的地方政府則有桃園縣等十個縣市之多。
不僅如此，多數直轄市或縣市政府仍以虛列歲出預算，或藉由追加預算擴張歲出規模，或是長期向基金及代辦經費專戶調借資金，以規避公共債務法等相關規定，但無論如何，其整體公共債務餘額還本付息的負擔，皆已排擠其他政務的支出。例如，單以地方政府之人事經費的編列來說，亦常有不足的現象，以至於每逢年關許多地方政府為發放年終績效獎金、不休假獎金等，地方政府多叫苦連天，直呼調度困難，緊急向中央借支；此外，勞健保費積欠之負擔等，也是地方政府的財政痛處。
實際上，在2011年農曆春節前，財政部國庫署就正視到該項問題的嚴重性，故業於2010年12月2日發布「地方政府財政業務輔導方案」，該方案明確指出當前地方財政因面臨實質收入無法配合支出成長、自有或自籌財源偏低、支出結構僵化及債務負擔沉重等問題，除由中央在健全地方財政法制工作方面持續努力外，更待地方政府本財政自我負責精神，落實各項開源節流措施，以逐步改善地方財政。其主要的策略有二：（一）研修財政收支劃分法，提升地方財政自主，充裕地方自治財源；（二）落實地方財政輔導方案，協助地方開闢自治財源，增進地方財務效能。
二、問題分析
探究其實，地方財政之所以持續惡化，除與財政結構僵化（即人事費用不斷破表）有關外，另個關鍵在於經濟景氣之影響（因將影響地方稅收的基礎）；但更重要的原因，則有以下幾點：
（一）「作假政治」（即預算作假），導致地方政府預算習慣虛列財務結構，而且借款或公債已居高不下。舉例來說，地方政府預算的「作假」手段，已包括高估公有土地稅、虛列上級補助款、低估財政支出總額等情形；更重要的是，某些地方政府依賴「舉債」（無論是借款或公債）支應各項政務支出的情形，似乎已愈來愈為普遍。質言之，歲入歲出結構不良，處處作假，復未努力開闢自有財源（虛列收入），更不斷擴編支出的動作，當然令人擔憂。亦即，「虛列預算」（尤其是虛列收入）因此正是鄉鎮市財政失衡的主因。實際上，美國學者Robertson（1977）也認為地方政府很偏好於增加提供公共服務但又不敢加稅，同時為滿足預算平衡法令的要求，而會刻意在預算上高估歲入或低估歲出，而台灣的地方政府包括直轄市或縣市政府、鄉鎮市公所在內都不例外。
（二）「選舉政治」，蓋因應選舉政治的壓力「政策買票」、「選舉支票」，導致民選地方行政首長與民意代表不僅因選票政治，或是追求連任之考量，都不願意積極開徵地方稅與規費或工程受益費，或是地方自治稅捐（如特別稅課或附加稅課等）；相反的，減稅訴求與增加財政支出的選舉政見併行之結果，當然會導致地方財政收支嚴重失衡，並形成財政赤字嚴重惡化之局。如另以美國來說，學者Shepsle、Weingast在1984年間就主張財政赤字與政府支出通常會受到選舉與議會政治的影響，尤其是選區壓力，導致各級政府支出擴大、財政赤字增加；實際上，這種情形在台灣也不例外。
（三）「加碼政治」，正因為選舉政治的關係，有些選舉案例即呈現，如「選某某某三千元，選某某某就加到五千元，而某某某也會不甘示弱，將再添加至六千元」的「財政幻覺」，剛好就是地方民選精英（含候選人在內）為討好選民、濫開社福支票，而不顧地方財政平衡的荒謬訴求、魔術政見。同理，俗諺「輸人不輸陣」的結果，常常也導致同級地方之間的相互競爭、黨派競賽；實際上，若均以預算、財政作為相互惡性競爭的工具，卻終將使預算財政各朝赤字化的趨勢發展。也就是說，選民常謂：「為何某某縣市或某某鄉鎮市做得到？而本縣市或本鄉鎮市竟然做不到？！」；更常誘使地方民選精英信口開河的說：「別的縣市或鄉鎮市做得到，我也做得到！」，進而擴大濫支或沒有能力的財政支出。
（四）「利益政治」，地方民意代表如未恪遵利益迴避原則的拘束，加諸特定利益團體介入其中的結果，終將因滾木立法或是肉桶立法的形成，再度導致地方政府預算規模的不斷膨脹。質言之，地方民選公職人員若為自己連任利益，或為鞏固選舉樁腳之故，不僅未能善盡監督、執行績效之責，反而擴大財政預算大餅，與地方利益團體、選舉樁腳共享地方資源，進而影響地方的財政狀況。
（五）「幻覺政治」，事實上地方政府與民眾皆常存有「財政幻覺」的心理期待。例如，地方政府通常只想向中央或上級爭取更多的補助款，或要求更多統籌分配款，但該項過度期待的結果，反而會損及地方追求「財政努力」的自給自主精神，間接導致地方財政無法有效提升。實際上的情形是，中央或上級不但決定如何做餅（如財政收支劃分法），如何分餅（如統籌分配稅款分配辦法），也決定如何吃餅（如補助辦法），若地方對中央或上級有過高的「財政幻覺」，反而處處受中央箝制與誘惑。
（六）「請客政治」，像是「中央請客，地方買單」的案例依然普遍存在。常見實例如地方民代費用支給、村里長事務補助費、公教退休人員優惠存款等法定支出，列為地方「自治事項」支出的結果，當然會因此加重地方的財政壓力。再如，近年土地增值稅減半的修法結果，也導致地方稅源、稅基流失。總體而言，經濟景氣不佳的結果，加諸上述所講的「作假政治」（預算作假）、「選舉政治」、「加碼政治」、「利益政治」、「幻覺政治」、「請客政治」等因素，確實會導致地方收入無法配合支出需求的同步成長，導致地方財政持續惡化。
三、政策建議
顯然的，除經濟景氣的因素較難以控制外，如果要化解台灣的地方財政惡化之問題，關鍵在於如何提升自有或自籌財源偏低的現象，以解決支出結構僵化及債務負擔沉重等問題，確實很重要。但是，要如何避免「作假政治」（預算作假）、「選舉政治」、「加碼政治」、「利益政治」、「幻覺政治」、「請客政治」等不良惡習的持續存在，也很重要。目前，財政部國庫署所發布「地方政府財政業務輔導方案」，似乎僅著重於前者，它的主要建議方案是：
（一）研修財政收支劃分法：為改善地方財政及因應地方改制需要，財政部已研提財政收支劃分法修正草案報經行政院於99 年1 月5 日核轉立法院審議，並經立法院財政委員會於99 年5 月6 日完成初審。其修法精神仍係秉持「增加地方實質財源」、「地方財源只增不減」、「劃一直轄市與縣(市)分配基礎」、「公式入法取代比例入法」、「強化財政努力誘因機制」及「落實財政紀律」等原則所作規劃。比較特別的地方是，另明定新增直轄市或準直轄市之財源保障公式及應搭配業務移撥與支出移轉計畫等相關配套規劃，以落實錢權同時下放。
（二）加強地方財政輔導：即鑒於目前政府整體財政收入不足，僅經由財政資源之重分配尚無法完全解決地方財政問題，財政部除積極推動財政收支劃分法之修法工作外，另已於98 年3 月間函頒「地方政府財政業務輔導方案」，針對地方主要財政業務，研訂考評指標，並透過教育訓練、考核輔導及經驗分享等方式，以精進各項財政業務，並提升財務效能。
除此之外，民選地方行政首長必須具備財政紀律的執政理念，更須懂得開源節流，並應秉持地方財政自我負責的精神，致力於地方財務效能的提升，以逐步改善地方財政之體質。主要的原因是，地方財政之困難與惡化乃各國普遍遭遇的問題，在民主國家或是實施地方自治的國家尤其如此，關鍵就在於地方的實質收入並無法配合支出需求同步成長，導致地方財政收支差短擴增，因此強化地方財政自我負責之理念，貫徹地方財政紀律（地方財政自我平衡）已經愈來愈為重要。
最後，鄙棄「中央請客，地方買單」的政治文化，也是關鍵。因為中央政府因長期濫開支票的結果，早已導致地方各項福利性或法定支出大幅增加（或是實施減稅措施傷及地方財源收入的核心領域），但卻未同時規劃相對應的自有財源或自籌財源，當然就會導致地方政府的負擔不斷擴增，甚至已經有面臨倒閉的風險。
基此，五都上路之後，直轄市（尤其是新設直轄市）的法定業務也在暴增之中，支出也會不斷增加，如何兼顧其財政收支的平衡，以及直轄市、縣市之間的財政平衡，對中央政府或地方政府來說，都是極為重要的課題。
第二篇
夕張市財政重建對台灣地方財政惡化的啟示
陳朝建/新台灣國策智庫
壹、問題背景
依據2011年2月23日的經濟日報所載，新台灣國策智庫與日本北海道大學在22日共同舉辦「地方財政問題」的國際研討會，會中即有專家學者呼籲修改新版的財政收支劃分法（以下簡稱財劃法），並應讓地方享有自主規劃地方治理的預算之權。
詳言之，報導指出台灣地方政府財政日益惡化，故有學者呼籲政府早日修改新版的財劃法，好讓地方能自主規劃預算，以落實地方自治理念。蓋台灣的地方財政日益惡化，五都成形後問題更驅嚴重。對此，新台灣國策智庫與日本北海道大學22日共同舉辦「地方財政問題」國際研討會，業就兩國的地方財政經驗進行交流。
就中，新台灣國策智庫助理研究員陳錦稷首先指出，由於馬政府對新版財劃法的歧見太大，導致五都新局上路至今卻仍在沿用舊版的財劃規定。在整體財政大餅並未依五都實際需求而做大的情況下，中央僅能以一般補助款及專案補助款來彌補地方財政之不足，造成地方財政對中央十分依賴。
陳錦稷另呼籲，新版的財劃法應力求「將餅做大」，讓地方能自主規劃預算，如此方能落實地方自治理念。同時，也應考慮到各直轄市間治理的差異性，以及未改制為直轄市的縣市之權益是否受損的問題。
再者，北海道大學公共政策大學院教授宮脇淳則指出，目前日本歲出規模也大於稅收，而且程度日益嚴重。同時，日本現在面臨人口逐年減少、儲蓄持續下降的趨勢，因此過去人口增加時代的支出擴張政策恐怕也不再適用。此外，日本中央與地方，及中央各部會間權限的對應機制劃分也要重新檢討，以符合社會結構的改變。
會中，台北大學財政學系教授蘇建榮另認為，1990年代末期台灣精省時將部分業務下放地方，但稅收卻歸於中央，造成收支不均衡的情形。同時地方只能課徵財產稅，且稅率由中央政府訂定，造成財政更無法自主，又是一大問題所在。又在債務方面，雖然台灣發行公債的規定算是嚴格，但「九二一地震」後不受預算法限制的特別預算，無異於為舉債開了一扇大門。
根據統計，若加計特別預算，台灣的債務占GDP比例將高達42%。對此，陳錦稷建議，解決債務的方法不如回歸政治責任，讓任意舉債的首長未來終將受到檢驗（以上係轉引自經濟日報記者林則宏的即時報導）。
另外，筆者作為參與此次國際研討會的成員之一，則提出「夕張市」地方財政重整經驗的問題，就教於北海道大學公共政策大學院的宮脇淳教授等人，並獲得若干的回應。但引起筆者興趣的主要問題在於：
一、日本北海道的夕張市之地方財政何以如此惡化，進而有重整之必要？
二、再者，夕張市地方財政重整的具體做法為何？又它的經驗可以對台灣的地方財政提供何種借鏡或所有啟示？
三、台灣的地方財政之所以惡化，原因和日本的經驗相同嗎？是否需要不同的解決方案？
貳、問題分析
上述的問題，可以做以下的簡單分析：
一、日本北海道的夕張市之地方財政何以惡化？
夕張市是日本北海道的一個地方自治團體，人口數不多，它位於北海道的中心部位，曾經是煤炭的主要產地（有人形容它是日本的「九份」），但隨著石油利用率的普及，煤礦接連停產後已成為廢礦，導致該市的稅收大幅減少。
後來，夕張市擬試圖透過發展觀光，並興建主題園區等重大建設以進行地方產業的復甦（如力推「煤礦博物館」、「煤礦生活館」、「模擬煤礦」等重現過去夕張市歷史生活的觀光設施，以及主題樂園與觀光飯店等等，當然還有著名的「夕張電影節」等藝文活動），而力圖打造為第二個東京或新夕張市，但擴大舉債、積極建設的結果，並沒有收到原先所預期的成效。
迄2006年底，夕張市的地方財政已出現鉅幅赤字，例如一年內的短期借貸即高達292億日圓，整個地方的總債務亦高達數百億日元（依據相關資料，當時候夕張市的債務包括短期貸款、地方公債與對第三部門的財政損失補償費等，即高達約632億日圓之譜，差不多是年度歲入的14倍左右），進而在2007年3月6日正式宣告破產，成為接受日本中央政府補助的「（地方）財政再建團體」。不僅如此，夕張市的地方財政之所以嚴重惡化，除了舉債建設之外，另個問題則在於「作假帳」的紙上預算。
二、日本北海道的夕張市如何進行地方財政重建？
必須注意的是，2007年3月6日夕張市正式宣告破產，且成為接受日本中央政府補助的「（地方）財政再建團體」後，其地方財政重建的具體做法是：
（一）接受中央政府的「看管」（幾近於直接監督），並訂定18年期的償債計畫，但問題是，夕張市的人口不斷銳減（從12萬人的高峰減少至1萬人左右），在人口減少的情況下，當地的營業與消費活動減少，房地產也走貶，該如何藉由基礎稅收以清償債務將是一大挑戰。惟非常有趣的是，公共財政專家的至理名言：「人民會用腳投票」，所以當夕張市的訂定償債計畫，準備加稅以清償債務或準備減少給付事項時，當地的居民就會再搬到鄰近的地方，或是福利措施更好、地方發展前景更好的地方去，進而讓夕張市的財政重建問題更為複雜。
（二）拍賣市有公共財產，以填補財政赤字。亦即，積極拍賣或標售市有資產，如拍賣市長座車、巿政府所擁有的寶石、古董等等；但比起巨額的公共債務，拍賣市有公共財產，以填補財政赤字，仍屬杯水車薪之舉。
（三）除了開源之外，也進行所謂的節流措施，如夕張市政府為節約開支，即將市政府公務員人數裁減60%以上，且留任的公務員薪俸予以減少40%（市政服務水準已為該國最低標準）。再者，如多數的公共浴室和廁所均加以關閉，另美術館、市民會館等也都加以關閉，成為典型的「蚊子館」（估計即有30處以上的公共設施皆予以停止使用）；另將公立醫院公辦民營調整為私人診所，復將7所小學整併為1所。此外，市長也有許多新的節流規定，如必須等到街道的積雪厚達到15釐米以上時，始派員或雇工進行清掃等；並拍賣市長座車等公有財產。不僅如此，在夕張市宣告破產以來，日本各地的地方自治團體紛紛來此考察，夕張市的生財之道，因此即包括向每個前來考察的地方自治團體予以收費。
三、日本夕張市給台灣地方財政的重要啟示為何？
最重要的啟示在於，地方必須有「財政紀律」的基本理念，亦即地方制度法第72條之規定，應該予以貫徹。否則，有些論者認為地方政府不會破產，因為國家（中央政府）會接管，但國家不會破產，因為中央政府有印鈔機（此即貨幣政策理論），主張適度之國內的通貨膨脹即可以解決財政惡化的問題。但問題是，地方財政惡化如果是藉由中央政府或上級政府「看管」，並另外積極開源節流的話，則地方居民作為國民將是實際的受害者。
在此，如單以台灣的新竹縣橫山鄉為例（內灣即屬橫山鄉的重要觀光景點，具有相當的知名度），也已經出現了「夕張市」危機的些微徵兆（但比日本北海道夕張市幸運的是，橫山鄉並沒有鉅額的公共債務或借款）。因為歷任的鄉長均積極向中央政府或新竹縣政府爭取經費，大舉建設內灣，但後續的管理、修繕等費用，鄉公所皆必須承擔（如人行道的維護、觀光景點的清潔維護等等）。可是，橫山鄉的預算規模不大、自有財源甚低，連人事費用的發放都有問題（近來更傳出該鄉公務員俸給不斷延後發放的新聞報導），是否有能力承擔建設內灣之後的後續的管理、修繕等費用，其實是不無疑義的。
另個重要的啟示在於，地方政客濫開選舉支票或舉債建設地方的話，也會導致台灣的地方財政嚴重惡化或持續惡化（所以，「三環三線，我能實現」這類的選舉政見固然有助於新北市長朱立倫的開拓票源，但果真實現的話，也可能是新北市之地方財政再度進入惡性循環的開始）。不僅如此，或許台灣的地方財政之所以惡化，有些經驗則是台灣所特有的，包括「中央請客，地方買單」的老問題，或是五都改制過程中的資產債務之概括承受之新問題，導致台灣的地方財政不斷惡化，也是吾人必須特別注意的地方。
參、政策建議
實際上，在日本北海道的夕張市之外，美國加州也曾有所謂的「橘郡倒閉事件」，以及更多的類似例證可以提供給台灣參考之。舉例來說，2010年10月間美國就有許多的地方城鎮因財政困難，且為避免走上聯邦破產法庭，只得先向州政府尋求紓困（包括密西根州有37個城鎮、賓州則有20個城鎮、新澤西州亦有7個城鎮，以及伊利諾州、羅德島州與加州等至少亦各有一個城鎮尋求州政府的紓困援助）。
但無論如何，日本北海道夕張市的地方財政重建經驗或是美國加州曾發生過「橘郡倒閉事件」等等，還是可以讓台灣思索不可迴避的重要課題，即該如何讓財政持續惡化的地方自治團體進行重建。整體而言，地方財政重建之道在於：
一、地方財政重建必須有法律作為依據，目前台灣仍欠缺地方財政重建法案（可於地方制度法增訂專章或另立專法），尤其是有地方財政重建法案之後，才可以做到以下兩點：
（一）學習日本或美國的地方財政重建經驗，申請紓困的地方自治團體必須依法擬定債務清償計畫（簡單的說，強制財政重整的地方自治團體擬定債務清償計畫，自屬於重要事項，應以法律定之）；
（二）債務清償期間，中央政府（在美國為聯邦政府與州政府）依法可以行使特定地方財政重整的「看管權限」，並協助特定的地方取得中央政府或上級政府與金融機構的緊急融通或信貸額度。但無論如何，在地方自治團體改善其地方財政的同時，該等財政上的特別監督機制仍須以法律定之（此即前述的地方財政重建法案，無論是於地方制度法增訂專章或另立專法）。
二、其次，申請財政重整的地方自治團體必須開源節流（包括增加舉債的限制、積極處分公有資產等等，甚至減少地方公共服務的內容）。因為地方如果沒有減少必要的市政服務或地方公共服務的內容，那麼依據日本或美國的經驗，財政惡化的地方仍會不斷向中央政府或州政府要錢，進而不斷拖累中央政府的財政結構。
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