本篇「行政組織法專題：2011年政府再造與組織改造之基本課題」，是筆者近日之口頭講演報告的內容，實際上也是個人上課的教材內容之一，整篇的論述復涉及了憲法、行政法、地方制度法與公共管理等跨學科領域的整合，算是主題型的法律政策分析之寫作方式，有興趣的同學、同行或讀者們都可以參考看看......
2011年政府再造與組織改造之基本課題
陳朝建/銘傳大學公共事務學系
政府再造的基本理念—民間能做，政府不做；地方能做，中央不做！
一、前言：2011年政府再造與組織改造的背景
迄1990年代以來，至今約有20年左右的時間，政府必須注入企業的精神，或是受治理(governance)之取代政府(government)的影響，政府的職能正可以被市場分權、社會分權、地方分權所部分取代。亦即，政府必須像企業一樣更有效率，同時政府的事務，如果地方做得到，那就中央領航、地方划槳；如果民間或社會部門做得到，那就民間能做，政府不做！
除此之外，過去以來的20年之間，適用於台灣的中華民國憲法增修條文第3條第3項、第4項等也規定，國家機關的職權、設立程序與總員額得以法律為準則性之規定，至於國家機關之組織、編制與員額則得由行政機關依其政策或業務需要決定之（除非憲法或法律明定該組織之成立仍應以法律定之），也讓政府再造或組織改造產生所謂的行政保留領域；不僅如此，即使是公營事業亦應本著企業化甚或民營化的方向來前進，亦屬近20年來憲政改革所引領的政府再造之基本方向之一。
加上，最近這幾年的地方制度法之修正，已讓2010年12月25日的五都十七縣市進入地方政府組織改造的新時代。簡言之，面對五都十七縣市時代的到來，縣市單獨改制或合併改制直轄市者都必須進行地方政府再造以打造適合在地治理的新直轄市政府。與此同時，面對箭在弦上且業已公布施行的中央行政機關組織基準法、行政院組織法等項組織改造法律，2012年1月1日前，台灣的部會總量勢必調整、部會因而整併改組，終將使得2011年成為台灣的中央政府改造之年，連同五都新直轄市政府的重組在內，確確實實2011年將是台灣政府再造或組織改造的重要關鍵之年。
在此，謹以此背景結合政府再造或組織改造的諸多面向，像是組織調整（機關整併）與四化策略（行政法人化、地方化、委外化與去任務化等）說明分析如後。
二、政府再造與組織改造的面向
（一）就組織調整（機關整併）來說，除全面檢討各行政機關的業務，依其使命及定位整併任務重疊的機關或單位，做最適功能之重新組合，將行政機關改造為更具效率的政府，具體個案則如裁撤新聞局並另成立國家通訊傳播委員會，使其為獨立的行政機關；再如未來營建署改併入交通建設部、但國家公園則併歸於環境資源部等等措施即屬之。
實際上，類似的問題在地方也是一樣。例如，台北市政府的建築管理處就從工務局整併入都市發展局；而各直轄市也未必需要設置農業局（如台北市並無此特別需要，但新北市、台中市、台南市或高雄市可能都必須維持農業局為直轄市政府的一級局處之設計）。就組織調整（機關整併）而言，其所涉及的課題是，吾人到底要採何種政策思維或取向來進行機關組織整併的依據？
舉例來說，管理太陽能產業、LED產業或其他節能產業等業務的法定組織，倒底是要劃歸為經濟部？還是環境部？就影響吾人對於該等產業的設定倒底是以經濟發展為重？抑或以環境永續為重？同理，衛生部門掌管福利政策，真的可以相容嗎？諸如此類的問題，都值得吾人予以深思。更進一步延伸之問題，則諸如：
1.吾人如何決定部會總量，還要在縮減部會總量，還是擴增部會總量？實際上，比較有意思的問題是，可以依據法律獨立行使職權的獨立機關總量倒底要幾個才適合理的設計？蓋獨立機關的數量少，行政院長的權限就較大（甚或處於背後影武者地位的總統職權也就較大）；反之，當獨立機關的數量較多時，無論是行政院長抑或總統的職權，就當然被削弱了一些！
2.另外，當中央行政機關組織基準法明定國家的一級機關、二級機關（與獨立機關）、三級機關均以法律定之，其所代表的意思是，國家的四級機關得由行政機關直接以組織規程（法規命令）訂定，從而有一定程度的行政保留領域。但是，屆時如立法院依據憲法第63條規定，認定某國家四級機關之組織仍應以法律定之時，就會出現憲法第63條與憲法增修條文第3條競合的問題，而有待個案發生之際，再由司法院大法官加以解釋之。
3.當然，誠如前述，獨立機關的存在確實可以削弱行政院長或總統之職權，則獨立之機關的建制與配備應該如何為之，也是無法迴避的重要課題。亦即，(1)獨立機關何以必要？如何建制？各界的共識是，它應該要包括：職權獨立、合議體制、黨派比例、任期保障等基本配備，而這些基本配備皆應以法律定之。其次，值得注意的是，(2)獨立機關在職權獨立外，預算與人事真的獨立？坦白說，不盡然如此，因為獨立機關的預算與人事尚不及於行政法人來得獨立自主。最後，(3)如何進行獨立機關的選定？例如，公平交易委員會何以又比金融監理管理委員會更必要設計為獨立機關？這恐怕也是政府再造或組織改造過程中，仍必須不斷說理清楚的地方。
4.在上述的問題之外，有關附屬機構（公法上營造物）的改造選項，恐怕也是政府再造的相關法律規範必須思考到的重要環節，因為它會影響到組織調整的必然結果。例如：
(1)公營造物轉型為公法上的財團法人（公法財團）？（或公法社團？）
(2)公營造物轉型為公法上的行政法人？
(3)公營造物轉型為行政公司（公營事業）？進一步民營化？
諸如此類的問題，又必須與以下的行政法人或委外化、去任務化的民營化課題相互聯結觀察。甚至，各機關單位之組織在機關整併過程中的人事安置與人力資源重配置等項問題，在在都考驗著2011年政府從事政府再造的決心，遑論各個新部會的組織法律案也都準備送往立法院審議，屆時政府是否有心從政組織改造，還是會因為既得利益者的杯葛、法律修改的障礙因素，轉為試點辦理（選擇特定部會辦理而已）？而非一次到位？這都值得吾人加以關注。
（二）行政法人化，則是政府再造在機關組織整併外，必須同步思考的問題，行政法人化是指原由政府組織所負責的部分業務，改以公共行政的特殊法人來辦理，使之更具備彈性化的企業經營精神，讓特定領域的業務推動更有效率及專業性；昔日以來之具體個案，則如教育部的「國立中正文化中心」之改制。
又行政法人的建制雖然比獨立機關更獨立，例如它在預算與人事方面的獨立性遠高於獨立機關。但是，行政法人通常是低密度的公權力之行使主體，且通常是公法上的營造物轉型而來的法定組織，與獨立機關有明顯的不同。畢竟獨立機關則是高密度的公權力之行使主體，如獨立機關也轉型為行政法人的話，反將讓人民藉由立法院之預算審議權，或行政部門藉由人事權以牽制它的獨立運作喪失民主國家原則的必要監督，實屬不得不然的必要之惡。
反過來說，行政法人既然只是低密度之公權力的行使主體，縱使在預算或人事上更為獨立，但由於其與公權力行政的關聯性較低，不至於影響到民主國家原則的核心，仍在容許的範圍之內。不過，行政法人的建制，仍將延伸出以下的問題，諸如：
1.首先，行政法人化後，其與公法財團（公法上的財團法人）之差異？深究其實，行政法人與公法上的財團法人並無本質上的差異，均是以追求公共利益為主的特殊行政組織體，但所不同者在於，行政法人比公法財團享有更高度的預算獨立性，又可藉此減少國家的監督密度。
2.其次，誠如前述，行政法人與獨立機關相較，確實還比獨立機關享有更高的預算、人事之獨立性；但是，行政法人所從事的行為屬於低密度的公權力行政行為，通常又是以研究型或文教型、服務型的公法上營造物館型而言，只要符合法律保留原則的理念，賦予更高的獨立性，並不會反向過度或容易侵害人民的權利義務，所以讓它比獨立機關擁有更高的獨立性在學理上是講得通的。
3.關鍵點則在於行政法人擬採理事會制（如中央銀行，儘管中央銀行並非行政法人，但理事會體制所代表者，是各機關之組織代表均為當然理事，國家的實質監督密度又再度提升），抑或就是現行國立中正文化中心所採取的董監事會體制（如採此項體制，該董監事會體制擺脫國家的實質監督就充滿更高度的可行性）。當然，在任何的行政法人體制下，國家對於行政法人的監督都僅及於適法性監督，而不包括適當性監督，只是適法監督的極限何在？仍屬可以討論的課題之一。最後，就行政法人化而言，未來如果國立大學或公立大學也推動行政法人化的話，效果為何則必須加以密切注意。
（三）地方化，與行政法人化、委外化與去任務化等均屬四化策略的重要環節，其中地方化是指中央機關辦理的若干業務，尤其是具備地域性及親近性而可因地制宜者，改為地方政府辦理，使得該等政策的執行更具合理性。尤其是都會公園的規劃、社會福利的提供，以及環保稽查業務的執行等更適合由地方辦理，先前已推動的具體個案為改由台北縣政府取代內政部民政司「管理維護淡水紅毛城古蹟保存區」。
但是，必須另注意，另有「中央化」的領域嗎？因為目前之政府再造與組織改造之相關策略，仍欠缺「中央化」的具體策略，卻也容易導致某些業務對地方自治團體而言，形同是「義務變體型的自治事項」，未必適合地方辦理卻仍由地方辦理之中，實不可不慎。又整體而言，單以地方化來說，其所延伸之問題，諸如：1.地方化？中央化？的必然糾葛，如何重新劃定中央與地方之業務權責？2.五都改制的法定業務業予地方化之中，五都如何重新地方政府再造？3.全球化亦有全球地方化的趨勢，則五都十七縣市如何「在地治理」？
舉例來說，以五都改制的法定業務業之地方化而言，縣市單獨或合併改制為直轄市者，必須承接原有縣市道的養護權責（原本在縣市階段，係由交通部公路總局代管、代為養護），以至於新直轄市政府的交通局業務將遠比原先縣市或準直轄市時期的業務龐大，但預算、人事是否足夠就涉及地方政府組織再造的基本課題；同理，直轄市逐步接管國立高中、署立醫院後，直轄市的教育局或衛生局之職權又將比原先縣市或或準直轄市時期的業務較為龐大，如何重新擘劃新的直轄市政府教育局或衛生局，也是必須思考的重要問題。不僅如此，就連連轄區或體制都沒有變動的台北市也不例外，諸如：
首先，是再增設一名「政務副市長」的問題，蓋依地方制度法第55條之規定，直轄市人口超過250萬者，得再增設副市長1人。亦即，五都改制選後，除台南市的人口數未達250萬或日後準用直轄市規定的桃園縣外，其餘的四個直轄市（台北市、新北市、台中市、高雄市）均可設置3位政務副市長（職務均比照簡任第14職等）。因此，單以台北市為例，政務副市長的員額將比原有員額多一位，「誰」來出任政務副市長固然將是媒體輿論注目的焦點；但是，單就組織調整之課題來說，就涉及到原有台北市的市政業務，要如何從原有的「二分法」轉為「三分法」，分別由3位政務副市長主管或決行之。不僅如此，新北市、台中市、高雄市的「三分法」之結果，也可能與原有之現狀完全不同，各都彼此之間也都可能高度互異，但如何重組才能讓組織與業務調整的達到最適化之運作狀態，尚須一段觀察的時間（例如4年左右）。
其次，則是得設「一級單位」的問題，蓋依地方制度法第55條之規定，直轄市政府一級單位主管或一級機關首長，除主計、人事、警察及政風主管或首長依專屬人事管理法律任免外，其餘職務均比照簡任第13職等，由市長任免之；另直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長，應於市議會定期會開會時，就主管業務提出報告（同法第48條規定參照）。基此，原直轄市政府均設置一級機關而無內部一級單位的現象就可能會依法產生新的組織變革，例如部分之原機關組織型態者（如秘書處、人事處或主計處等）在學理上並無須以機關組織之型態設置，但是否將改制為直轄市政府的內部一級單位，尚屬於未定狀態。
同理，有些直轄市或準直轄市可能必須設置農業局（如新北市、台中市、台南市、高雄市或桃園縣等），但台北市卻因為農業主管業務尚在明顯萎縮之中，並無該類組織設置之必要性。再如，有些直轄市或準直轄市已有捷運業務之執行或規劃之構想，有些卻依然沒有或尚無必要性，則捷運工程局、捷運公司等法定組織的設置也都會明顯不同。實際上，類似的問題還很多，包括台北市、高雄市都有市立大學、市立動物園等教育機構、社教機構，新北市、台中市、台南市或桃園縣，是否跟進？另外，新北市、台中市、台南市等新設置之直轄市是否接管國立高中職、署立醫院，並將其依法改制為市立高中職、市立醫院等，也都是組織調整無可迴避的重要問題。
最後，直轄市內的鄉鎮市必須改制為「區」，甚至日後必須依法再整併（桃園縣作為準直轄市則無此項問題，且原住民的「區」又可能推動原住民族之自治，也是必須考量的變數之一）。詳言之，除直轄市內的原鄉鎮市公所調整為區公所並依法裁撤鄉鎮市民代表會外，另依地方制度法第7條之1條改制之直轄市，其區之行政區域，應依相關法律規定整併之；基此，只要行政區劃法完成立法之後，日後直轄市就得依生活圈或人口與面積等因素之需要，重新進行直轄市之區的行政區劃，以至於區政組織現階段就有組織調整的問題（例如：清潔隊是否由環保局接手？殯葬業務是否由民政局接手？等等），日後勢必還有再次組織調整的問題（因為各區公所未來亦可能再度整併的關係）。至於，2010年迄2014年之間，部分區長得以機要人員方式進用或是原鄉鎮市民代得轉任區政諮詢委員一節，僅屬過渡性之權宜措施，擬不再多予說明。
（四）委外化，與去任務化的本質較為接近，其中委外化即是將若干業務委託給民間辦理，較具體的方法如業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等，目的就是要提高行政資源運用的效率性。昔日以來之具體的個案，如行政院人事行政局的「公務人力發展中心」之特定業務即屬之。其延伸之問題，則諸如：
1.有無絕對的國家任務仍無法委外化（例如：貨幣之製造、司法之審判、軍令之指揮等等）？！
2.必要的國家任務如何部分委外化？（例如：海關安檢的安檢人員為公務員，但安檢設備可以租借？資訊軟體可以外包？等等諸如此類的若干疑義，仍將影響委外化的政策思維與布局）
3.非必要的國家任務之委外化或民營化的三種型態：
(1)形式上的委外化或民營化，如公營造物改制為公營事業。
(2)實質上的委外化或民營化，如違規汽車拖吊的行政助手。
(3)功能上的委外化或民營化，如研考業務之委託專家學者研究，或是高鐵採BOT方式直接由台灣高鐵公司初期經營。
更重要的是，如何劃定絕對的、必要的，以及非必要的國家任務？尤其是，國家要如何與形式上民營化、實質上民營化或功能上民營化的經營主體密切合作並加以監督，確實也有討論的空間。最後，總的來說，委外化或民營化的方式很多（具體實施方法包括業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等），又該如何選擇？囿於篇幅的關係，加諸委外化的國內文期刊論文可謂汗牛充棟，相關的說明與討論，於茲暫略，擬不再加以贅述。
（五）去任務化：即「解除管制」，使政府不再負其不應也不必執行的業務，而節省公共成本的投入。昔日以來之具體個案為經濟部的「儲運服務業務」、退輔會的「塑膠工廠、龍崎工廠、榮民製藥廠」，以及交通部的「民航局國際機場旅館」等均不適合由國家等行政主體繼續經辦。但問題是，難道台灣都沒有任何需要「反任務化」的業務嗎？亦即，有沒有些職能，是政府應該承擔卻長久以來由市場分權、社會分權或地方分權在負責的事務。例如，科學園區或工業區的開發主體除得由中央政府承擔外，現階段市場分權、社會分權或地方分權的能量亦足以承擔之？在此，囿於篇幅的關係，加諸去任務化與委外化的國內文期刊論文確實可謂汗牛充棟，兩者的本質又極為相似，故相關的說明與討論，亦於茲暫略，擬不再加以贅述。
三、結語：政府再造的終極目標
總之，迎向「優質治理」！也就是走向「沒有政府的治理」，換言之，政府將不再只是唯一的公共權威。另整個政府再造的工程，必須做到：
（一）就管理觀點而言，必須重視效率及效能，讓政府成為「企業型政府」，始能有效提升國家競爭力；當然，政府也必須是個「學習型組織」，才有辦法以績效好的他國政府改造成功的案例為標竿，促使國家競爭力再度提升。
（二）就政治觀點而論，政府再造本應具備民主的回應性，以及公共利益的代表性；也就是說，政府再造不能背離「國民主權原則」，以及依此所產生的「民主」、「法治」價值。
（三）就法律觀點來說，則需依據法律保留的重要性理論、功能最適理論等依法行政與行政程序的基本理念，使各級政府的施政公開透明，並提供市民社會共同參與國家政策的規劃及推動。例如，在行政契約的新時代中，或可藉由受託行使公權力的再建制，亦屬是當代政府再造的行政法發展趨勢之一。
2011年政府組織再造的行政法課題
陳誠老師
一、背景說明
2011年必然是中央政府再造與地方組織改造的重要關鍵時刻。因為2010年在立法院朝野各黨團的共同協力下，攸關提升國家競爭力的行政院組織法、中央行政機關組織基準法、行政院功能業務與組織調整暫行條例，以及中央政府機關總員額法等組織改造四法，業完成制定程序並公布施行。
因此，就中央政府再造而言，未來的行政院將設14部、8會（委員會）、3獨立機關，以及中央銀行及附屬機構如故宮博物院等法定組織，屆時部會總數將比現狀精簡許多。又整體而言，行政院組織法將自中華民國101年（即2012年）1月1日起開始施行，在此之前，涉及部會整併的組織法也將展開審查，如此即顯示2011年確實是我國中央政府進行組織再造工程的關鍵時刻。
其次，近年又因為縣市單獨或合併改制為直轄市之故，且自2010年12月25日我國也開始進入「五都十七縣市」的新時代（或自2011年1月1日起進入「五加一都十六縣市」，因為人口聚居達200萬人的桃園縣亦改制為準用直轄市規定之縣）。尤其是，在縣市單獨或合併改制為直轄市後，如依地方制度法或地方行政機關組織準則等相關規定，直轄市之政府組織亦須進行改造，包括局處組織的調整、原鄉鎮市公所權利義務或部分業務的概括承受等等。亦即，在縣市單獨、合併改制為直轄市或其原轄下的鄉鎮市改制為區（區公所為派出機關）的過程中，又出現諸多行政法上的重要課題，均值得吾人加以關注。
法律學者葉俊榮在擔任行政院研考會主委時也曾指出，政府再造的基本理念，就是「民間能做，政府不做；地方能做，中央不做！」。其之所以如此言之，是因為自1990年代以來，迄今為止，約有20年左右的時間，美、英、加、紐、澳、德、法、日等國家的政府再造運動，都強調政府必須注入企業的精神，或是受治理(governance)政府(government)概念的影響，轉而認為中央政府的職能正可以被市場分權、社會分權、地方分權所部分取代。亦即，政府必須像企業一樣更有效率，同時政府的事務，如果地方做得到，那就中央領航、地方划槳；如果民間或社會部門做得到，那就民間能做，政府不做！
除此之外，在過去以來的20年間，適用於台灣地區（中華民國自由地區）的憲法增修條文第3條第3項、第4項等也規定，國家機關的職權、設立程序與總員額得以法律為準則性之規定；至於，國家機關之組織、編制與員額則得由行政機關依其政策或業務需要決定之（亦即，除非憲法或法律明定該組織之成立，仍應以法律定之，否則得以法規命令性質的組織規程訂定之），也讓政府再造或是所謂的組織改造產生所謂的「行政保留」領域；不僅如此，在憲法增修條文第10條的規範下，即使是公營事業亦應本著企業化（甚或必須考量民營化）的方向來前進，也是近20年來我國憲政改革所引領的政府再造的基本方向。
加上，近幾年地方制度法的修正，誠如前述，已讓2010年12月25日起的地方進入「五都十七縣市」的新時代，讓地方政府組織改造必須如火如荼的進行。簡言之，面對「五都十七縣市」的新時代，縣市單獨改制或合併改制直轄市者，都必須進行新一波的地方政府再造，以打造適合「在地治理」（因地制宜）的新直轄市政府。與此同時，亦如前述，面對箭在弦上且業已公布施行的中央行政機關組織基準法、行政院組織法等項政府組織改造之重要法律，在2012年1月1日前，中央政府即行政院的部會總量勢必依法調整，部會因而整併改組、部會所屬機關或業務也都面臨整併的問題，終將使得整個2011年成為我國的中央政府改造的關鍵年頭，連同五都（尤其是其他四個新直轄市政府）的機關組織調整在內，就有許多政府再造或組織改造的重要課題，甚將成憲法、行政法或地方制度法等公法領域的國家考題。
重點提示： 實際上，就前述的背景說明來說，如有意準備國家考試者，即必須注意以下的重要法律條文或相關概念： 1.憲法增修條文第3項第3款、第4款規定：「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」該等規定，即強調原中央法規標準法第5條第3款所謂「關於國家各機關之組織者」，應以法律定之的法定組織之「全面法律保留」之規定邁入部分的「行政保留」領域。 2.國內律師、司法官考試或是高普特考的憲法或行政法試題，均曾就「行政保留」領域的出過些題目，有意準備國家考試者仍須特別注意，尤其是司法院大法規釋字第627號解釋第2段，所謂總統之國家機密特權一節，強調「總統依憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，就有關國家安全、國防及外交之資訊，認為其公開可能影響國家安全與國家利益而應屬國家機密者，有決定不予公開之權力，此為總統之國家機密特權。其他國家機關行使職權如涉及此類資訊，應予以適當之尊重。」，亦屬於經典「行政保留」領域之見解，建議考生可以多加注意！ |
在此，謹以此背景說明結合政府再造或組織改造的諸多面向，則吾人自可採用法律學者葉俊榮的看法，分就機關組織之調整（即機關整併、業務整併）與所謂的「四化策略」（行政法人化、地方化、委外化與去任務化等）說明分析如後。
重點提示： 法律學者葉俊榮在行政院研考會主委任內，所提議的「四化策略」，即是去任務化、地方化、行政法人化與委外化，亦即： 1.去任務化：或稱為「解除管制」，即使政府機關不再負執行原先部分業務的任務，以節約公共資源，具體個案則為「儲運服務業務」、「塑膠工廠、龍崎工廠、榮民製藥廠」以及「民航局國際機場旅館」等業務，不再由政府機關負責之。 2.地方化：指將現行中央機關辦理的業務，改由地方政府辦理，使得政策執行更符合地域性及親近性，具體個案為「管理維護淡水紅毛城古蹟保存區」轉為地方自治團體負責之。 3.行政法人化：即是由原本由政府組織所負責的業務，改以公共性質的行政法人來辦理，打破以往「政府/民間」的二分法，使得政府在政策執行上，能更具有彈性，並引進企業經營的精神，使業務推動更為專業、有效。例如，國立中正文化中心的改制即屬之。整體而言，行政機關法人化，即是透過介於公部門與私人企業之間的組織型態，使政府擺脫既有人事及會計制度的束縛，以滿足政府組織改造的多面向需求。 4.委外化：即「委外辦理」，意指將業務委託民間辦理；各國的政府改革皆把委外列為重要的改革策略，具體實施方法包括業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等，主要的目的在於提高資源運用的效率。例如，行政院人事行政局公務人力發展中心的業務外包即屬之。 |
二、政府再造與組織改造的面向
（一）就組織調整（機關整併）來說，除全面檢討各行政機關的業務，依其使命及定位整併任務重疊的機關或單位，做「功能最適理論」之重新組合，將行政機關改造為更具效率的政府，具體個案則如裁撤新聞局並另成立國家通訊傳播委員會，使其為獨立的行政機關；再如未來營建署改併入交通建設部，但國家公園則併歸於環境資源部等等措施即屬之。
實際上，類似「功能最適理論」的機關組織整併之問題在地方政府或地方自治團體的組織改造工程上也是如出一轍。舉例來說，近年台北市政府的建築管理處就從工務局整併入都市發展局，其所代表的意涵是，建築管理業務在台北市已經不是一般的工務，而是都市發展業務的重要環節；從而，各直轄市政府也未必需要設置農業局（如台北市並無此特別需要，但新北市、台中市、台南市或高雄市可能都必須依「功能最適理論」之見解，維持或設置農業局為其直轄市政府的一級局處之組織設計）。總之，單就機關組織之調整（含機關整併、業務整併）而言，其所涉及的課題是，吾人到底要採何種政策思維或取向來進行機關組織整併的依據？行政法學所提供的見解，就是「功能最適理論」。
重點提示： 所謂「功能最適理論」，係行政法學界為進一步補充「法律保留理論」或「重要性理論」所開展之延伸論述。該「功能最適理論」除強調國家的重要事項應以法律定之，而屬於「法律保留」的領域外，更強調國家在進行分配事務或組織設計時，應以各國家機關組織之特性（如組成結構、決定程序、作成方式等）為主要依據，依其功能配置由最適當的機關組織來掌理事務的分配結果，使國家的行政行為盡可能可以達到最適切的為民服務之目的。 是以，憲法增修條文第10條既已規定，「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」，則無論是管理太陽能產業、LED產業或其他節能產業等業務的法定組織，劃歸給經濟部抑或環境部管轄，均沒有與憲法增修條文牴觸的問題。但劃歸給經濟部掌管的話，代表該類產業的功能最適之主政機關為經濟部，也等於表示「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」，但是經濟及科學技術發展優先；反之，如劃歸給環境部掌管的話，則是以環境及生態保護為優先。 |
進一步而言，再舉例來說，管理太陽能產業、LED產業或其他節能產業等業務的法定組織，倒底是要劃歸在經濟部？還是環境部？就影響吾人對於該等產業的設定倒底是以經濟發展為重？抑或以環境永續為重？的憲法理念之選擇，更涉及到「功能最適理論」的政策判斷問題。同理，未來由衛生部門既掌管衛生政策，又掌管福利政策，兩者真的可以相容嗎？諸如此類的問題，都值得吾人予以深思。更進一步延伸之問題，則諸如：
1.吾人如何決定部會總量，還要在縮減部會總量，還是擴增部會總量？實際上，比較有意思的問題是，可以依據法律獨立行使職權的獨立機關總量倒底要設計出幾個才適合理的設計？蓋法定之獨立機關的數量愈少，則行政院長或行政院的權限就較大（甚或處於背後而可以任命行政院長的總統職權也就愈大）；反之，當法定之獨立機關的數量較多時，則無論是行政院長抑或總統的職權，當然就會被削弱了一些！
2.另外，當中央行政機關組織基準法明定國家的一級機關、二級機關（與獨立機關）、三級機關均以法律定之，其所代表的意思是，國家的四級機關得由行政機關直接以組織規程（即具有法規命令性質的組織規程）訂定，從而有一定程度的「行政保留」領域。但是，屆時如立法院依據憲法第63條規定，認定某國家四級機關之組織仍應以法律定之時，就會出現憲法第63條與憲法增修條文第3條競合的問題，而有待個案發生之際，再由司法院大法官加以解釋之。
重點提示： 憲法第63條規定，立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。另誠如前述，中央法規標準法第5條亦規定，無論是關於國家各機關之組織者，抑或其他重要事項，皆應以法律定之，則「重要性理論」在我國的實踐，自容易淪為立法院的政治判斷之決定。但是，由於憲法增修條文第3條亦明定，國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。加上，中央行政機關組織基準法第4條僅規定國家的一級機關、二級機關、三級機關，以及獨立機關之組織，必須以法律定之外，其餘機關之組織自得以命令訂定之，形成四級機關組織之「行政保留」領域。問題是，屆時如立法院依據憲法第63條規定，認定某國家四級機關之組織仍應以法律定之時，就會出現上述憲法第63條與憲法增修條文第3條競合的問題！ |
3.當然，誠如前述，獨立機關的存在確實可能會削弱行政院長或總統之法定職權，則獨立之機關的建制與配備應該如何為之，也是無法迴避的行政組織法之課題。亦即，(1)獨立機關何以必要？如何建制？憲法或行政法學界的共識是，它應該要包括：職權獨立、合議體制、黨派比例、任期保障等基本配備，而這些基本配備皆應以法律定之。其次，值得注意的是，(2)獨立機關在職權獨立外，預算與人事真的獨立？坦白說，則不盡然如此，因為獨立機關的預算與人事尚不及於行政法人來得獨立自主。最後，(3)如何進行獨立機關的選定？例如，公平交易委員會何以又比金融監理管理委員會更必要設計為獨立機關？這恐怕也是中央政府再造或組織改造過程中，仍必須不斷進行說理與論述的地方。
重點提示： 獨立機關是指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。舉例來說，中央選舉委員會、公平交易委員會或國家通訊傳播委員會如設定為獨立機關的話，表示：（一）其法定職權必須獨立；（二）成員的組成則有黨派比例之限制；（三）必須採取合議制方式進行決策；（四）重要成員亦受任則保障等。 對此，中央行政機關組織基準法第21條即規定，「獨立機關合議制之成員，均應明定其任職期限、任命程序、停職、免職之規定及程序。但相當二級機關之獨立機關，其合議制成員中屬專任者，應先經立法院同意後任命之；其他獨立機關合議制成員由一級機關首長任命之。一級機關首長為前項任命時，應指定成員中之一人為首長，一人為副首長。第一項合議制之成員，除有特殊需要外，其人數以五人至十一人為原則，具有同一黨籍者不得超過一定比例。」 如單以中央選舉委員會為例，中央選舉委員會組織法第5條明定「本會依據法律，獨立行使職權。本會委員應超出黨派以外，依法獨立行使職權，於任職期間不得參加政黨活動。」、第3條明定「本會置委員九人至十一人，其中一人為主任委員，特任，對外代表本會；一人為副主任委員，職務比照簡任第十四職等；其餘委員七人至九人。主任委員、副主任委員及委員均由行政院院長提名經立法院同意後任命。委員任期為四年，任滿得連任一次。但本法施行後，第一次任命之委員，其中五人之任期為二年……委員中同一黨籍者，不得超過委員總數三分之一。」、第6條與第7條則明確規範應為合議制之運作，即屬獨立機關應有之建制。 |
4.在上述的問題之外，有關附屬機構（公法上的營造物，簡稱為公營造物）之改造選項，恐怕也是政府再造的相關法律規範必須思考到的重要環節，因為它會影響到政府再造之組織調整的必然結果。例如：
(1)公營造物轉型為公法上的財團法人（公法財團）？（或公法社團？）
(2)公營造物轉型為公法上的行政法人？
(3)公營造物轉型為公營事業（行政組織法學者黃錦堂曾稱之為「行政公司」）？進一步民營化？
重點提示： 公法上的公營造物，簡稱為公營造物，是指受行政主體支配，且係藉由部分物（如設備、設施）及部分公務人力（如依法令從事管理職務之成員）所組成，復用於達成特定行政任務之法定組織，如公立學校、公立圖書館、公立醫院、公立殯儀館，與矯正機構如監獄等。 至於，公營造物可以轉型為公營事業（如交通部郵政總局轉型為中華郵政公司），亦可再從公營事業轉型為民營化公司（如交通部電信總局轉型為中華電信公司，並藉由官股釋出而達成民營化的目的，是以中華電信公司現階段官股比例在50%以下，已算是民營化的公司，不再屬於公營事業的範疇）。 同理，公營造物也可能轉型為行政法人，例如國立中正文化中心原為教育部所屬公營造物，如今業轉型為行政法人體制。當然，公營造物也可以轉型為公法上的財團法人或社團法人，而成為與國家、地方自治團體相當的行政主體，如農田水利會現階段即屬公法上的社團法人，但未來如果農田水利會又推動「公務機關化」的話，亦可能轉型回以公法上營造物為主的組織型態。 |
實際上，諸如此類的問題，又必須與以下的行政法人或委外化、去任務化的民營化課題相互聯結觀察。甚至，各機關單位之組織在機關整併過程中的人事安置與人力資源重配置等項問題，在在都考驗著2011年中央政府從事政府再造的決心，遑論各個新部會的組織法律案也都準備送往立法院審議，屆時政府是否有心從事真正的組織改造，還是會又因為既得利益者的杯葛、法律修改的障礙因素，轉為試點辦理（即選擇特定部會辦理而已）？而非或未必就一次到位？這都值得吾人加以關注。
時事說明： 行政院會在2011年1月6日通過「組織改造第2梯次組織法案」（即前述行政院組織法、中央行政機關組織基準法、行政院功能業務與組織調整暫行條例，以及中央政府機關總員額法等組織改造四法以外的重要組織改造法律），包括內政部、國防部、財政部、教育部、交通及建設部、衛生福利部、國家發展委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、行政院主計總處及行政院人事行政總處等10個部會及其所屬合計59個機關（構），共計53項組織法（修正）草案，並將立即函送立法院審議。 主要的原因是，依據民國99年2月3日公布施行的「行政院組織法」、「中央行政機關組織基準法」及「行政院功能業務與組織調整暫行條例」等項組織改造法律，行政院現有37個部會未來將精簡成29個，並將自101年1月1日開始施行。此次行政院會所通過的第2梯次組織法案中，已衡酌未來施政重點、全民生活與國家發展需要，以及回應世界各國對於永續發展的重視，包括：教育部將設終身及特殊教育司、中小學及學前教育署；衛政與社政業務將整合設立為衛生福利部，並將國民健康局改制為國民健康署；交通部觀光局改制為交通及建設部觀光署，該部將成立航港局。 又為提升相關機關（構）之研究量能，衛生福利部中醫藥研究所、內政部建築研究所、交通及建設部運輸研究所除強化內部組設外，首長將採任用與聘任雙軌進用制度，引進產業與學界之人才及資源；此外，也針對內政部國土管理署、交通及建設部觀光署及衛生福利部中央健康保險署的首長，採政務與常務並列，或常務或政務職務並列及醫事人員進用三軌制，藉此使政府部門在人力資源運用更顯彈性與務實，也進一步促進公私部門人力交流。 （以上摘錄自今日新聞網，http://www.nownews.com/2011/01/06/91-2679820.htm） |
（二）行政法人化，則是政府再造在機關組織整併外，必須同步思考的問題，行政法人化是指原由政府組織所負責的部分業務，改以公共行政的特殊法人來辦理，使之更具備彈性化的企業經營精神，讓特定領域的業務推動更有效率及專業性；昔日以來之具體個案，則如教育部的「國立中正文化中心」之改制。
重點提示： 行政法人為公法人之一，亦屬於行政主體的概念範疇，它是新公共治理、新公共管理風的一種組織體。其係將國家、地方自治團體所執行的公共任務中，涉及公權力行使程度較低者，或是不適合用傳統的行政機關或民間組織經營者，轉以專業化需求而確保國家或地方自治團體之任務履行的特殊組織體制，以日本的經驗來說，該類的主要組織事例則有宇宙航空研究開發機構、日本國際協力機構、國立印刷局等100多個獨立的行政法人存在。至於，以台灣的政府再造或組織改造之經驗來說，國立中正文化中心即屬之，甚至未來行政院持續組織改造之後，即將改制者亦有國家運動訓練中心、臺灣電影文化中心、國家災害防救科技中心、國家中山科學研究院等。 單以國立中正文化中心設置條例來說，該條例第2條即明定「本中心為行政法人，其監督機關為教育部」，第6條以下則規定，該中心設董事會，置董事十一人至十五人，由監督機關報請行政院院長聘任之。且董事、監察人任期為三年，期滿得續聘一次，但續聘人數不得超過總人數三分之二，不得少於三分之一。但最重要的是，該中心之會計制度經董事會通過，報請中央主計機關核定後辦理之；且中心財務報表應委請合格會計師進行財務報告查核簽證，與一般行政機關或獨立機關相較，其預算或財務將更為獨立。不僅如此，該行政法人，也比與一般行政機關或獨立機關具備更為獨立或完整的人事進用權，不受公務人員任用法等相關法規之限制。 |
又行政法人的建制雖然比獨立機關更獨立，例如它在預算與人事方面的獨立性遠高於獨立機關。但是，行政法人通常是低密度的公權力之行使主體，且通常是公法上的營造物轉型而來的法定組織，與獨立機關有明顯的不同（亦即，獨立機關之職權的行使，往往涉及高權行政的核心範疇）。畢竟獨立機關則是高密度的公權力之行使主體，如獨立機關也轉型為行政法人的話，反將讓人民藉由立法院之預算審議權，或行政部門藉由人事權以牽制它的獨立運作喪失民主國家原則的必要監督，實屬不得不然的必要之惡。
反過來說，行政法人既然只是低密度之公權力的行使主體，縱使在預算或人事上更為獨立，但由於其與公權力行政的關聯性較低，不至於影響到民主國家原則的核心，仍在容許的範圍之內。不過，行政法人的建制，仍將延伸出以下的問題，諸如：
1.首先，行政法人化後，其與公法財團（公法上的財團法人）之差異？深究其實，行政法人與公法上的財團法人並無本質上的差異，均是以追求公共利益為主的特殊行政組織體，但所不同者在於，行政法人比公法財團享有更高度的預算獨立性，又可藉此減少國家的監督密度。
重點提示： 中華經濟研究院為國內公法學界通說所認定的公法上之財團法人，蓋中華經濟研究院設置條例第2條明定該院為財團法人，且儘管該院亦採董事會體制運作，與國立中正文化中心相仿，但所不同者在於，該條例第9條規定，該院應於年度開始前擬定收支預算，年度終了後編具收支決算，均由董事會審查核定並報主管機關；行政院應將前項預算送立法院，決算送監察院。基此，行政法人確實又比公法上的財團法人享有更高度的預算獨立性，復可藉此減少國家的監督密度。 |
2.其次，誠如前述，行政法人與獨立機關相較，確實還比獨立機關享有更高的預算、人事之獨立性；但是，行政法人所從事的行為屬於低密度的公權力行政行為，通常又是以研究型或文教型、服務型的公法上營造物館為主，故只要符合「法律保留原則」的理念，賦予更高的獨立性，並不會反向過度或容易侵害人民的權利義務，所以讓它比獨立機關擁有更高的獨立性在學理上是講得通的。
3.關鍵點則在於行政法人擬採理事會制（如中央銀行，儘管中央銀行並非行政法人，但理事會體制所代表者，是各機關之組織代表均為當然理事，國家的實質監督密度又再度提升。質言之，理事會體制允許國家機關之代表參與特殊組織之決策程度較高），抑或就是現行國立中正文化中心所採取的董監事會體制或董事會體制（如採此項體制，該董監事會體制擺脫國家的實質監督就充滿更高度的可行性；反之，董監事會體制或董事會體制也等於是降低國家機關之代表參與特殊組織的決策程度）。當然，在任何的行政法人體制下，國家對於行政法人的監督都僅及於適法性監督，而不包括適當性監督，只是適法監督的極限何在？仍屬可以討論的課題之一（例如：教育部是否藉由行政指導權的不斷指導，形同對國立中正文化中心進行實質的適當監督，而等於逾越僅得為適法監督的必要界線？）。最後，就行政法人化而言，未來如果國立大學或公立大學也推動行政法人化的話，效果為何則必須加以密切注意。
重點提示： 必須注意的是，行政法人化的結果，將導致該組織在人事、財務（預算）或內部法規上，均有高度的自主空間，而不受監督機關的恣意侵犯。從而，行政法人所受的監督自與一般行政機關或獨立機關有所不同，該等監督包括「行政監督」、「公民監督」（含政府資訊之公開透明化）。其中，行政監督所代表的意涵是，監督主管機關僅能對該組織予以適法監督，不及於適當監督（讓行政法人像是個地方自治團體般，在辦理自治事項時，僅受事法監督，而不受適當監督，司法院大法官釋字第498號解釋意旨參照）。但是該組織仍得進行內部監督，亦即仍得自為適當監督，也就是可藉由內部監察人的設計與相關稽核制度，讓整個行政法人之董事會的運作（包括決議與執行結果等）受到充分的自律監督。至於，外部監督則是指可藉由績效評鑑委員會的組成，以進行相關的評鑑工作；並應依政府資訊公開法的相關規定，讓整個行政法人的重要資訊公開透明，進而得以接受公民的全面監督。 |
（三）地方化，與行政法人化、委外化與去任務化等均屬四化策略的重要環節，其中地方化是指中央機關辦理的若干業務，尤其是具備地域性及親近性而可因地制宜者，改為地方政府辦理，使得該等政策的執行更具合理性。尤其是都會公園的規劃、社會福利的提供，以及環保稽查業務的執行等更適合由地方辦理，先前已推動的具體個案為改由原台北縣政府（現已改為新北市政府）取代內政部民政司「管理維護淡水紅毛城古蹟保存區」。
但是，必須另注意，另有「中央化」的領域嗎？因為目前之政府再造與組織改造之相關策略，仍欠缺「中央化」的具體策略，卻也容易導致某些業務對地方自治團體而言，形同是「義務變體型的自治事項」，未必適合地方辦理卻仍由地方辦理之中，實不可不慎。又整體而言，單以地方化來說，其所延伸之問題，諸如：1.地方化？中央化？的必然糾葛，如何重新劃定中央與地方之業務權責？2.五都改制的法定業務業予地方化之中，五都如何重新地方政府再造？3.全球化亦有全球地方化的趨勢，則五都十七縣市如何「在地治理」？
重點提示： 其中，對準備國家考試者而言，有關中央與地方的權限劃分理論，應該採取何種基準，法律學者蔡茂寅認為，至少有如下幾種基準可資參考（詳見氏著，地方自治之理論與地方制度法，第五章，頁99-150）： 一、均權理論：主張以「事務之本質」及「事務本質之程度」為權限劃分之標準，而非採絕對的地域主義觀點作為權限劃分之基準；論者多半以為孫文學說即是如此主張，而我國憲法第111條的規定也是採此種論點。但此種描述性的基準卻因其權限劃分標準過於抽象且難以在實務上有效操作，故並不具太大的實效性。 二、均權理論修正說：像是有些學者如黃德福、黃錦堂等則主張，在均權理論的精神下，應進一步「配合台灣政經、社會、人文、環境等面向策略考量」，而做符合台灣社會現狀的權限劃分，但何謂台灣具體的政經社文條件，及其具體標準究竟為何，似仍屬空泛之言，蔡氏認為還是不易操作。 再者，如地方自治學者薄慶玖就曾主張，凡有全國一致性之事務就歸屬於中央，而具地域性一致性之事務則歸於地方，而凡橫跨二個以上地域之事務者宜改歸屬於中央。同時，地方自治團體之事務不能僅以具備「地域性」為其權限劃分基準，亦應考量到地方自治團體之「執行能力」在內，為中央與地方之事項的劃分基準，這種看法同樣也被當作是「均權理論修正說」來看待。 三、事務本質理論：後來薄慶玖教授也在他的著作中，整合「均權理論」與「均權理論修正說」，而提更具體化的劃分標準，即中央與地方之權限劃分標準應按：(1)依利益所及之範圍；(2)依所需地域範圍；(3)依事務性質之劃一性；(4)依所需能力而劃分等四個標準做綜合考量，不過蔡氏認為上開各標準間有衝突之可能，也欠缺優先順位的考量，故恐另需要一更高位階之指導原則，始能有效運用。整體而言，蔡氏認為此種「事務本質理論」仍屬「均權理論」的一種。 四、核心領域說：黃錦堂教授另曾於其相關著作提出「核心領域說」的見解，認為地方自治的核心價值部分與超越地方的整體價值之部份，都應建立各自職權之「核心領域」，使中央與地方或邦及地方間互不侵害；至於中間之模糊地帶則交由獨立客觀有效之調處或裁判機構決定，或建立各級政府間之諮詢制度，用個案來累積。 更重要的是，愈是基層地方自治團體之層級（如鄉鎮市），其與地方居民最貼近，也應最瞭解地方居民的需求，應該最適合擔任自治事項任務，而非以承辦委辦事項為主；準此，縣市層級還在鄉鎮市層級之上，其自治職能可以再少一些（才是真正的「地方優先、上升分配」原則），轉型為承辦中央之委辦事項之主體，就縣域內之鄉鎮市之自治事項只是補充的、衡平地介入即可。但麻煩的地方乃在於有關地方核心事項領域之建立，仍需指標性原則，並應隨時檢討科技進步、社會變遷所產生的質變，故基層地方團體的自治事項之「核心領域」並非是一成不變的，以致於真正的核心範疇就永遠無法有效界定。 五、功能最適理論：係蔡氏的主張，他認為這個理論可以作為任何中央與地方權限劃分的輔助理論，此項論點係主張根據各地方的人口、經濟特質及實力、歷史背景等因素，從「功能」（如可不可做，宜不宜做，能不能做，做得來或做不來等）出發以中央與地方之實際能力作為中央與地方業務切割之基準。但其缺點在於，功能最適基準本身就不夠明確，更可能導致各地方自治團體權限不一，因為即使同級的各地方自治團體所宣稱的「功能」或「能力」都可能不同。 六、行政類型區分說：主張應依行政類型認定中央與地方之間的權限劃分，如「規制行政」，傳統上地方自治團體施政空間受限頗多，中央之法律鮮少會再授權給地方更多的自主空間，故宜將「規制行政」事項轉型為地方的委辦事項。至於「給付行政」：因係給與人民一定之利益，故受法律保留原則拘束的程度較為寬鬆，復不涉及高權規制，可以有較大的因地制宜之考量，故應將「給付行政」之事項應歸類為地方自治事項。而介於「規制行政」與「給付行政」間的「計畫行政」事項，則可以考慮地方自治團體的執行能力決定是否歸為自治事項，即輔以「功能最適理論」來切割若干的「計畫行政」事項應歸屬於地方或中央。 七、剩餘權歸屬說：即仿照聯邦體制的聯邦與邦之「美國氏聯邦憲法體制」之劃分標準，先決定某一方（如中央）的主要權限之後，剩餘權即主動歸屬於另一方（如地方）之統治團體。論者以為憲法第107、108條已明確保障及劃定中央權限之範圍，那麼這些事權就是中央的事權，反之剩餘權的部分宜悉歸縣市、直轄市所有；或是釜底抽薪之計為將憲法第111條的判斷標準以「事務之性質」為原則，在立法院尚未議決之前或有權解釋的憲法機關尚未解釋之前，即將「剩餘權」推定為地方所有。 八、程序保障理論：認為可透過程序-法律上的正當程序，提供地方參與國政發動之機制保障，以取代權限劃分之實體基準的不成熟與不明確性，像是釋字第550號、第553號解釋即採這樣的論點，甚至認為程序保障方式至少應包括：(1)事前的協議程序與(2)事後的救濟程序，惟難題乃在於程序保障仍難以完全取代實體的權限劃分基準。 總之，蔡氏認為在人民主權說的理念下，中央與地方之權限劃分應採同心圓的分配方式，只要地方能處理之事務，即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務，應可達成合理的劃分權限。是以，蔡氏更認為中央與地方之權限劃分之指導理念應為「地方優先、上升分配」原則，其前提方向應採「剩餘權歸屬」的思考模式，而不宜採行「核心領域說」，輔以「功能最適理論」來做中央與地方事權之劃分，以免陷入現行憲法「均權理論」（含均權理論修正說）或「事務本質理論」的窘境。 因此，蔡氏認為決定具體權限劃分基準之思維順序應採如下的設計：(1)應扣除完全不具地域性質之事務，便宜上並將之劃歸中央辦理，例如司法權即是。(2)再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，答案如為肯定者，即應劃歸中央，如否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。(3)扣除應由中央辦理之事項外，其餘事項原則上推定為地方自治事項，因而就委辦事項亦必須同時予以限縮，並儘可能將之明確化，具體作法或可於地方制度法中增訂委辦事項附表或另行授權訂定委辦事項一覽表。(4)實體權限劃分基準，應該另積極建立「程序保障」之機制，以補實體權限劃分基準之不足；甚至不排除「地方負有協力義務之事項」之共同辦理事項的概念，且此類事項之確認及存在最需經「程序保障」機制之踐行，始得為之。 |
舉例來說，以五都改制的法定業務業之地方化而言，縣市單獨或合併改制為直轄市者，必須承接原有縣市道的養護權責（原本在縣市階段，係由交通部公路總局代管、代為養護），以至於新直轄市政府的交通局業務將遠比原先縣市或準直轄市時期的業務龐大，但預算、人事是否足夠就涉及地方政府組織再造的基本課題；同理，直轄市逐步接管國立高中、署立醫院後，直轄市的教育局或衛生局之職權又將比原先縣市或或準直轄市時期的業務較為龐大，如何重新擘劃新的直轄市政府教育局或衛生局，也是必須思考的重要問題。不僅如此，就連連轄區或體制都沒有變動的台北市也不例外，諸如：
首先，是再增設一名「政務副市長」的問題，蓋依地方制度法第55條之規定，直轄市人口超過250萬者，得再增設副市長1人。亦即，五都改制選後，除台南市的人口數未達250萬或日後準用直轄市規定的桃園縣外，其餘的四個直轄市（台北市、新北市、台中市、高雄市）均可設置3位政務副市長（職務均比照簡任第14職等）。因此，單以台北市為例，政務副市長的員額將比原有員額多一位，「誰」來出任政務副市長固然將是媒體輿論注目的焦點；但是，單就組織調整之課題來說，就涉及到原有台北市的市政業務，要如何從原有的「二分法」轉為「三分法」，分別由3位政務副市長主管或決行之。不僅如此，新北市、台中市、高雄市的「三分法」之結果，也可能與原有之現狀完全不同，各都彼此之間也都可能高度互異，但如何重組才能讓組織與業務調整的達到最適化之運作狀態，尚須一段觀察的時間（例如4年左右）。
其次，則是得設「一級單位」的問題，蓋依地方制度法第55條之規定，直轄市政府一級單位主管或一級機關首長，除主計、人事、警察及政風主管或首長依專屬人事管理法律任免外，其餘職務均比照簡任第13職等，由市長任免之；另直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長，應於市議會定期會開會時，就主管業務提出報告（同法第48條規定參照）。基此，原直轄市政府均設置一級機關而無內部一級單位的現象就可能會依法產生新的組織變革，例如部分之原機關組織型態者（如秘書處、人事處或主計處等）在學理上並無須以機關組織之型態設置，但是否將改制為直轄市政府的內部一級單位，尚屬於未定狀態。
同理，有些直轄市或準直轄市可能必須設置農業局處（如新北市、台中市、台南市、高雄市或桃園縣等），但台北市卻因為農業主管業務尚在明顯萎縮之中，並無該類組織設置之必要性。再如，有些直轄市或準直轄市已有捷運業務之執行或規劃之構想，有些卻依然沒有或尚無此必要性，則捷運工程局、捷運公司等法定組織的設置也都會明顯不同。實際上，類似的問題還很多，包括台北市、高雄市都有市立大學、市立動物園等教育機構、社教機構，新北市、台中市、台南市或桃園縣，是否跟進？另外，新北市、台中市、台南市等新設置之直轄市是否接管國立高中職、署立醫院，並將其依法改制為市立高中職、市立醫院等，也都是組織調整無可迴避的重要問題。
最後，直轄市內的鄉鎮市必須改制為「區」，甚至日後必須依法再整併（桃園縣作為準直轄市則無此項問題，且原住民的「區」又可能推動原住民族之自治，也是必須考量的變數之一）。詳言之，除直轄市內的原鄉鎮市公所調整為區公所並依法裁撤鄉鎮市民代表會外，另依地方制度法第7-1條改制之直轄市，其區之行政區域，應依相關法律規定整併之；基此，只要行政區劃法完成立法之後，日後直轄市就得依生活圈或人口與面積等因素之需要，重新進行直轄市之區的行政區劃，以至於區政組織現階段就有組織調整的問題（例如：清潔隊是否由環保局接手？殯葬業務是否由民政局接手？等等），日後勢必還有再次組織調整的問題（因為各區公所未來亦可能再度整併的關係）。至於，2010年迄2014年之間，部分區長得以機要人員方式進用或是原鄉鎮市民代得轉任區政諮詢委員一節，僅屬過渡性之權宜措施，擬不再多予說明。
（四）委外化，與去任務化的本質較為接近，其中委外化即是將若干業務委託給民間辦理，較具體的方法如業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等，目的就是要提高行政資源運用的效率性。昔日以來之具體的個案，如行政院人事行政局的「公務人力發展中心」之特定業務即屬之。其延伸之問題，則諸如：
1.有無絕對的國家任務仍無法委外化（例如：貨幣之製造、司法之審判、軍令之指揮等等）？！
2.必要的國家任務如何部分委外化？（例如：海關安檢的安檢人員為公務員，但安檢設備可以租借？資訊軟體可以外包？等等諸如此類的若干疑義，仍將影響委外化的政策思維與作為）
3.非必要的國家任務之委外化或民營化的三種型態：
(1)形式上的委外化或民營化，如公營造物改制為公營事業。
(2)實質上的委外化或民營化，如違規汽車拖吊的行政助手。
(3)功能上的委外化或民營化，如研考業務之委託專家學者研究，或是高鐵採BOT方式直接由台灣高鐵公司初期經營。
更重要的是，如何劃定絕對的、必要的，以及非必要的國家任務？尤其是，國家要如何與形式上民營化、實質上民營化或功能上民營化的經營主體密切合作並加以監督，確實也有討論的空間。最後，總的來說，委外化或民營化的方式很多（具體實施方法包括業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等），又該如何選擇？囿於篇幅的關係，加諸委外化的國內文期刊論文與專業著作可謂汗牛充棟，相關的說明與討論，於茲暫略，擬不再加以贅述。
（五）去任務化：即「解除管制」，使政府不再負其不應也不必執行的業務，而節省公共成本的投入。昔日以來之具體個案為經濟部的「儲運服務業務」、退輔會的「塑膠工廠、龍崎工廠、榮民製藥廠」，以及交通部的「民航局國際機場旅館」等均不適合由國家等行政主體繼續經辦。但問題是，難道台灣都沒有任何需要「反任務化」的業務嗎？亦即，有沒有些職能，是政府應該承擔卻長久以來由市場分權、社會分權或地方分權在負責的事務。例如，科學園區或工業區的開發主體除得由中央政府承擔外，現階段市場分權、社會分權或地方分權的能量亦足以承擔之？在此，囿於篇幅的關係，加諸去任務化與委外化的國內文期刊論文與專業著作確實也是汗牛充棟，兩者的本質又極為相似，故相關的說明與討論，亦於茲暫略，擬不再加以贅述。
重點提示： 必須注意的是，2010年的律師、司法官考試，或近年高普特考的行政法，均曾有類似政府組織再造之「四化策略」的考題，如：依中央行政機關組織基準法第37條之規定：「為執行特定公共事務，於國家及地方自治團體以外，得設具公法性質之行政法人……」請附具理由回答下列問題： （一）「公法性質之行政法人」之實質內涵及其設立之法理基礎為何？ （二）行政院推動所謂所屬合適機關化行政法人化，可能會衍生現職人員權益爭議問題，現行公務人員保障法及公務人員協會法所提供之權益保障途徑是否足夠？ 因此，就準備國家考試者而言，在前述的行政法人化之外，有關地方化、委外化或去任務化的題型，亦應加以準備。例如，近年國立政治大學法律學研究所的入學考題，即出現以下的題目： 行政院組織改造推動委員會為提升政府施政效率，同時確保公共任務之妥善實施，朝向「去任務化」、「地方化」、「法人化」與「委外化」四大方向改革。試從「法人化」與「委外化」分別說明下列（25%）： （一）何謂「公法人」？何謂「行政法人」？兩者有何不同？目前我國政府組織中（中央或地方），是否已有「公法人」或「行政法人」之組織，試分別舉例之。 （二）「委外化」於行政程序法中有何具體規定？被委託的團體有無發生國家賠償責任之情形？ 具有上述考題趨勢的理解能力後，準備國家考試者，可以注意法律學者許宗力的見解，他認為廣義的去任務化的途徑可及於民營化，亦即得以委外化方式辦理之。蓋許宗力教授認為，應讓私人、私部門參與行政任務的履行，是當代行政法的發展趨勢之一。其中，如就民營化來說，依公營事業移轉民營條例第6條之規定，則有以下五種方式：一、出售股份；二、標售資產；三、以資產作價與人民合資成立民營公司；四、公司合併，且存續事業屬民營公司；五、辦理現金增資等。 他援引德國學者的見解，主張在行政任務的劃分上，具強制力的國家任務（司法、警察與軍事）與須統一做決定的事項（外交、貨幣與公證等）不容民營外；其餘的公共任務的領域均得為去任務化或民營化、委外化的範疇，只是必須符合以下的基本原則： （一）民主國家原則：強調公共任務上不一定要由國家來獨攬，亦可由私人來承擔，因為國家的統治權力屬於人民所有。基此，國家統治權力的發動本即得經由人民的參與而履行。 （二）法治國原則：強調國家職權的移轉應由法律的授權，由其是會影響他人權益者，但不影響立法者影響權限的可能。亦即，去任務化或民營化、委外化如涉及重要事項者，自須依「法律保留理論」或「重要性理論」，以法律定之。 |
三、結語：政府再造的終極目標
總之，政府再造的終極目標就是要迎向「優質治理」！也就是走向「沒有政府的治理」，換言之，政府將不再只是唯一的公共權威。另整個政府再造的工程，必須做到：
（一）就管理觀點而言，必須重視效率及效能，讓政府成為「企業型政府」，始能有效提升國家競爭力；當然，政府也必須是個「學習型組織」，才有辦法以績效好的他國政府改造成功的案例為標竿，促使國家競爭力再度提升。
（二）就政治觀點而論，政府再造本應具備民主的回應性，以及公共利益的代表性；也就是說，政府再造不能背離「國民主權原則」，以及依此所產生的「民主」、「法治」價值。
（三）就法律觀點來說，則需依據法律保留的重要性理論、功能最適理論等依法行政與行政程序的基本理念，使各級政府的施政公開透明，並提供市民社會共同參與國家政策的規劃及推動。例如，在行政契約的新時代中，或可藉由受託行使公權力的再建制，亦屬是當代政府再造的行政法發展趨勢之一。
重點提示： 最後，對準備國家考試者而言，許多不同類科的行政法試題，亦曾有何謂行政機關？何謂內部單位？兩者在行政組織法、行政作用法或行政救濟法上有何異同？的傳統考題；又即使是近年的律師、司法官考試也都有類似的題目，所以以下的補充說明，仍建議準備國家考試者多加注意： 一、鄉鎮市公所清潔隊是否為「行政機關」？ 地方行政機關組織準則第5條規定，鄉鎮市公所作為地方行政機關，得依法分層級另設所屬機關，不過以一層級為限，其名稱為隊、所、館。依此觀之，鄉鎮市公所清潔隊在名稱的外觀上（以「隊」的稱謂命名），似屬行政機關，且為鄉鎮市公所直接隸屬之行政機關。 二、「行政機關」的認定標準—實務見解之援引 不過，具體而言，法定行政組織是否為行政機關，恐怕不能僅單以其「外觀名稱」作判斷，毋寧需以其是否具備「獨立編制」與「獨立預算」之地位，以及是否具備「對外行文」能力而定。 也就是說，所謂的行政機關必需是依法代表國家、地方自治團體或其他行政主體，行使公權力而從事於公共事務，且具備單獨法定地位之組織，才是真正的行政機關（行政程序法第2條第2項規定參照）；否則，「獨立編制」、「獨立預算」與「對外行文」能力三者缺一的話，仍有可能會被視為「內部單位」。 就此而言，實務見解如行政院人事行政局（78）局肆字第42230號函，曾就關於「全國軍公教員工待遇支給要點」第四點（二）2.之（4）規定中，對「臨時機構」、「獨立編制」、「獨立預算」、「對外行文」之認定標準，表示如下意見： （一）臨時機構：係指訂有機構存在之年限或有專業任務，於任務完成即裁撤，且須具有獨立編制、獨立預算及對外行文者均屬之（也就是說，臨時機構也是定位為行政法上所講的行政機關）。 （二）獨立編制：係指該組織法規（含組織法律及行政命令）所設置之單位，其員額編制以編制（組）表訂定或於法規條文內直接明定各該單位之員額、職稱、官職等，且置有專任人員者。 （三）獨立預算：轉准行政院主計處民國78年8月15日（78）台義地字第10093號函釋略以，似應指預算法第14條（現為預算法第16條）所定：「單位預算」、「單位預算之分預算」、「附屬單位預算」、「附屬單位預算之分預算」等預算而言。 （四）對外行文：係指以機關關防，獨立對外行文者。 依此觀之，鄉鎮市公所清潔隊是否為「行政機關」的最根本關鍵就在於，其是否具備上開「獨立編制」與「獨立預算」之地位，以及是否具備「對外行文」能力！ 但儘管迄今為止，仍有很多鄉鎮市公所依其組織自治條例或相關組織規程賦予鄉鎮市公所清潔隊「獨立編制」之地位，以及「對外行文」能力（例如：使其得以成為各該縣政府環保局之業務委辦機關，甚至可以單獨以其名義對外作處分行為），但卻通常未給鄉鎮市公所清潔隊「獨立預算」之地位。 三、行政院主計處遲來的行政函釋 誠如前述，鄉鎮市公所清潔隊，在名稱外觀上，似屬行政機關；其次，在行政組織編制上，亦有「獨立編制」之地位，且得以自己名義獨立對外行文（亦具備「對外行文」能力）。加諸，其在行政法或地方制度法上作為行政機關的法律地位，也由來已久，卻常沒有「獨立預算」之地位，可謂怪哉！ 正因為如此，行政院主計處民國93年1月7日另以處實一字第0930000094號函，就有關各鄉鎮市民代表會及鄉鎮市公所所屬托兒所、清潔隊等預算編列方式之疑義，表示如下之意見： 有關「獨立預算」一詞，依本處（行政院主計處）82年11月5日台（八二）處忠一字第11855號函釋，應指預算法第14條（現為預算法第16條）所定：「單位預算」、「單位預算之分預算」、「附屬單位預算」及「附屬單位預算之分預算」等而言，又查同法第20條規定，單位預算內，依機關別所編之各預算，為「單位預算之分預算」。 也就是說，鄉鎮市公所清潔隊亦應有「獨立預算」之地位，其預算地位係鄉鎮市公所（單位預算）之「單位預算之分預算」！整體而言，本號函釋可謂是遲來的行政函釋，終讓鄉鎮市公所清潔隊的行政機關地位完全顯現，不再「妾身未明」。 四、結語：鄉鎮市公所清潔隊為「行政機關」！ 整體而言，鄉鎮市公所清潔隊、鄉鎮市立托兒所，或是鄉鎮市立圖書館等，均屬鄉鎮市公所隸屬之行政機關（且為業務機關）。不同於此，至於鄉鎮市公所的民政課、社會課等法定組織，抑或人事室、主計室等法定編制課室，則為鄉鎮市公所作為地方行政機關之內部單位，而分屬「業務單位」（執行行政機關目的之法定組織）與「輔助單位」（負責秘書、總務、人事、主計、法制、研考、資訊、政風、公共關係等工作，協助行政機關間接達成目的之法定組織）。 |
