本篇「地方制度法專題：直轄市內不同區級政府模式之修法建議」是前篇「地方制度法專題：直轄市內的區級政府」（http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=634386或是http://mypaper.pchome.com.tw/macotochen/post/1321426312）的後續補充，此次則是著重於如何因應不同的區級政府之治理模式而提出更為具體的修法建議......
地方制度法專題：直轄市內不同區級政府模式之修法建議
陳朝建
壹、背景說明
因應縣市合併改制或單獨改制為直轄市之故，年底之後「五都十七縣市」甚或「五加一都十六縣市」的時代正式到來；亦即，我國的直轄市將有台北市、新北市、台中市、台南市與高雄市等大直轄市（俗稱為「五都」），至於設籍居民滿200萬人以上的桃園縣亦將依法改制為準用直轄市規定之縣（另俗稱「準直轄市」），與其餘縣市仍有明顯的不同，所以未來的地方圖貌確實可稱為「五都十七縣市」或是「五加一都十六縣市」。
其中，原來的直轄市或是新設直轄市，其內部的區級政府如依地方制度法既有之規定與規劃，區級政府將維持官派體制，不實施地方自治，即採行原來的北高兩市之區政體制模式；但亦有論者主張未來我國可以考慮「一市兩市」（直轄市內的區，部分可以實施地方自治，但部分維持官派體制），甚或亦可考慮全面實施直轄市內的區級政府之地方自治，顯見此項課題確實有被討論的必要。爰此，筆者擬再就直轄市內的區級政府之治理模式的相關問題進行說明，並提出相關且的政策建議（且以具體的修法建議為主）。
貳、問題分析
首先，就縣市合併改制為直轄市或縣市單獨改制為直轄市之行政區劃的本質而言，行政區劃涉及國家整體資源之重新分配，如為使國土資源合理配置及有效利用，並確保國土永續及區域均衡發展，自應配合國土整體規劃，並考量行政轄區人口規模、自然及人文資源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、民意趨勢及其他政策性等相關因素，審慎評估、合理規劃。但實際上，關於行政區劃的本質，則是政治決定論或專業決定論的過程與結果。
前者政治決定論往往主張「行政區劃＝政策決定＋政治妥協」的結果，亦即行政區劃的本質是由中央與地方政府，以及政黨或政治菁英的權力互動決定之。其中，政策決定部份涉及民選首長（如總統或直轄市、縣市首長的政見主張）甚或是行政院與主管部會的政策主張；至於，政治妥協則是指中央與地方政府之利益的妥協、地方與地方政府之利益的妥協，以及政黨或政治菁英等既得利益者的利益妥協，儘管整個政治妥協仍涉及背後的相關法令結構之限制問題。
後者專業決定論（或稱為由專業因素決定之見解），則主張「行政區劃＝（應）回歸專業或專業因素的決定」。詳言之，專業決定所稱的專業因素正是考量行政轄區人口規模、自然及人文資源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、民意趨勢及其他政策性等相關因素的綜合結果，進而認為即使是縣市合併的行政區劃之過程與結果，亦應屬或應由專業因素決定之。
如以我國近年所推動的縣市合併改制或單獨改制為直轄市的過程與結果而論，顯係以政治決定論為主、專業決定論為輔的過程與結果。舉例來說，就2009年行政院核定縣市單獨或合併改制為直轄市的作業過程與結果來看，，地方制度法第4條，所謂人口聚居達125萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。但就此而言，直轄市之設置基本門檻有二：一是人口聚居達125萬人以上之地區，原意並非單指人口數達125萬人以上之地區，而是出現「聚居」中心市區須超過125萬人以上；二是既在政治、經濟、文化及都會區域發展，皆有重要性或特殊需要之地區，始得設置直轄市。
但這一切在「五都十七縣市」的形成過程中，卻被理解或重新認定為人口數達125萬人以上之地區，只要具備政治、經濟、文化及都會區域發展上的特殊需要，經核定程序後，就可以藉由縣市合併或單獨改制為直轄市。質言之，「人口數」取代了「人口聚居程度」之要求；該地區有政治、經濟、文化及都會區域發展上的特殊需要，一切都要看內政部「審查」與行政院「核定」的結果。尤其是，除新北市或高雄市之改制較符合地方制度法第4條的規定外，其他由縣市單獨或合併改制的臺中市、臺南市，是否完全具備地方制度法第4條的原始要求，實不無疑義。
就此而言，行政區劃的本質，確實是政治決定論或專業決定論的過程與結果，而且係以政治決定論為主、專業決定論為輔的過程與結果。
其次，再就縣市合併或單獨改制為直轄市後，直轄市內部的區級政府是否推動自治之必要性來說，國內專家學者的見解可以說是相當歧異，並沒有絕對的共識。例如，部分論者主張「一市二制」而期待縣市合併後的直轄市改劃分為區與鄉、鎮；其中，區長官派，但鄉、鎮長則由民選產生。但部分論者則支持區級地方政府仍應實施官派體制，而反對區級政府實施自治。當然，直轄市內之區級政府體制是否實施地方自治，亦可另從地方自治保障的本質予以探究，諸如部分論者認為未來縣市升格改制為直轄市後，區均不實施自治，恐有動搖基層民主之虞；故如以住民自治觀點切入，直轄市非無考慮實施區自治的可能。
也就是說，亦有論者以為考量當前世界各大都會城市，在其與次級行政區的關係當中，均逐漸朝向地方分權的自治型態發展（如日本東京都、英國大倫敦市等），因此未來我國之直轄市內的區也可以考慮實施所謂的區自治，或者賦予原鄉鎮市改制為區後恢復期自治團體公法人之地位，以促進都會地區之居民政治參與。尤其是，亦有論者認為合併或改制之新設直轄市的土地幅員遼闊，地方差異性大，故在城市化程度不高之地區，非不得採行區自治，以有效回應基層的多元民意。
基此，未來直轄市內的區級政府究竟係維持現狀（採官派體制），抑或全面調整為地方自治體制，還是轉採「一市二制」，論者皆都有不同的主張（未來可能也是政治決定論為主、專業決定論為主，與行政區劃的本質雷同；畢竟區政體制的規劃也可能得面臨直轄市長或直轄市議員選舉結果後各黨派政治利益算計的重新考量，從而使現有區政體制之官派體制再度變革為地方自治體制）。可是，無論何種主張都可能面臨修法與否的問題，而為政策規劃時不可忽略的重要課題。尤其是，昔日以來，國內就鄉鎮市自治體制是否取消地方自治而改為官派體制之研究，可謂相當充足，剛好就可以反向作為直轄市內的區級政府應否改為地方自治團體的研究成果。
總之，如配合國外制度之文獻檢討，以及我國原有的經驗參考，可以理解的是，原來我國直轄市之區政體制的制度設計可以說相當單純。亦即，原台北市與高雄市之下分別設有各區，區不具有自治法人地位，區公所為市政府派出機關，區長由市政府指派，區不設議會或代表會，故亦無須舉辦區議會或代表會代表之選舉。但未來「五都十七縣市」或「五加一都十六縣市」形成後，各直轄市次級行政區是否都須一律維持區公所的體例，而不得建立具自治法人之區制度，誠如前述，實為值得重新商榷的重要課題，相關的政策建議（尤其是更具體的修法建議）又該如何因應，自須先行研議。
參、政策建議（具體的修法建議）
而本研究經由文獻檢討、座談內容的分析，以及團隊內部成員的討論後，整體出以下的政策方案供主管機關參考：
一、縣市合併或單獨改制為直轄市後，其所轄的區級政府仍維持原來北高兩市的做法，亦即並不實施所謂區級政府的自治（且未來四年之後，亦完全取消原鄉鎮市民代表轉任區政諮詢委員的過渡措施）。果爾如此，則無須另行修改其他法律，僅有縣市合併或單獨改制為直轄市後的後續改制作業問題；而該等後續改制作業問題，部份涉及技術性、執行性的細節問題者，如現行法規有所闕漏的話，亦非不得以行政規則或地方行政規則作為鄉鎮市公所改制為區公所的作業依據。
簡而言之，依此方案規劃的話，則縣市合併或單獨改制為直轄市後，係由新設的直轄市政府依地方制度法、地方行政機關組織準則等相關規定，訂定各該直轄市政府區公所的組織規程即可；如相關改制作業規定仍有所闕漏的話，則僅須以行政規則或地方行政規則作為鄉鎮市公所改制為區公所的作業依據即可。只是，可以預期的是，當五大直轄市內的原鄉鎮市改制為區，進而成為直轄市政府的派出機關後，是不會發生區公所與直轄市政府之間的權限衝突；所以，相對而言，是有機會可以降低行政成本、提升行政效率。但未來五大直轄市內的區級政府如改為官派體制也有若干缺失，例如也無法達到「因地制宜」的效果，因為有些縣市合併或單獨改制為直轄市後的新設直轄市，仍有幅員較大、各地需求不一的特殊狀況。
二、縣市合併或單獨改制為直轄市後，如擬在鄉鎮市公所改制為區公所外，另設民選的區議會使其可以監督直轄市內的區公所之運作，則必須修正或應提議制定之相關法規至少如後：
（一）增訂地方制度法第58-2條：「前條區政諮詢委員四年任期屆滿之後，自中國民國一百零三年十二月二十五日起，由直轄市民分區選舉之區議員組成區議會。區議員與區議會之選舉、組織、會期與職權等事項，準用本法有關鄉（鎮、市）民代表與鄉（鎮、市）代表會之選舉、組織、會期與職權等項規定。」亦即，地方制度法第33條、第34條、第37條等等規定，均屬準用之範圍。（主管機關：內政部）
（二）修正公職人員選舉罷免法，例如該法第2條第2款須修正為「二、地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、區議員、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村（里）長。」亦即，增列區議員為地方公職人員。（主管機關：內政部、行政院中央選舉委員會）
（三）各直轄市須另行制定各直轄市之區議會組織自治條例。（主管機關：各直轄市政府、直轄市議會）
三、縣市合併或單獨改制為直轄市後，在過渡期間屆滿之後，全面實施區級政府之自治體制；或是修法另定區自治之日出條款。則須修正或應提議制定之相關法規較為複雜，例如：
（一）地方制度法第14條須修正為「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」；第15條須修正為「中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）、鄉（鎮、市、區）民。」、、、等相關條文，形同全面修正（另有第16條、第17條、第18條、第20條、第21條、第23條、第24條、第24-1條、第24-2條、第24-3條、第25~32條、第33~54條、第55~62條、第63~74條、第75~83條、第84條、第85條等條涉及修正）。（主管機關：內政部）
（二）修正公職人員選舉罷免法，例如該法第2條第2款須修正為「二、地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、區議員、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市、區）長、村（里）長。」亦即，增列區議員為地方公職人員。（主管機關：內政部、行政院中央選舉委員會）
（三）財政收支劃分法須配合地方制度法進行大幅度修正，例如該法第2條第4款須修正為「四、鄉、鎮、縣轄市及區，以下簡稱為鄉（鎮、市、區）。」同時，該法第3條（連同附表）、第4條（連同附表）、第7條、第12條、第16條、第37條等均須配合修正；其他相關法規，如統籌分配款分配辦法或補助款補助辦法，甚或預算規定等相關措施均須一併修正。（主管機關：財政部、行政院主計處等）
（四）各區須另行制定各區之區公所組織自治條例、區議會組織自治條例等，且各直轄市自治條例、自治規則與地方行政規則亦須配合修正、廢止之。（主管機關：各區公所、區議會，以及各直轄市政府、直轄市議會）
四、縣市合併或單獨改制為直轄市後，如有鑑未來五大直轄市的實際條件不一，並參考其他國家如日本「一市二制」的經驗（也就是部分的區實施自治、但部分的區則為官派體制），亦得在地方制度法中增訂可以由各直轄市以自治條例自行決定是否「一市二制」的相關規定，但其所涉及的相關法規之增訂、修正與廢止又更為複雜；同時，各該自治監督機關之核定或備查程序，亦將更為複雜（儘管本方案最能符合「功能最適理論」的見解，且又符合「因地制宜」的地方自治精神）。
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