本篇「公共治理：地方政府透明化之分析與評估」，原始題目為「地方政府透明化之分析與評估—以桃園縣龜山鄉為例」，是筆者忝為桃園縣龜山鄉公所鄉政諮詢委員對桃園縣龜山鄉公所在地方政府透明化部分又該如何落實，所提的相關建議（也可以說是前篇「地方財政惡化的反證—以桃園縣龜山鄉為例，載於http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=612241」的後續補充）……
地方政府透明化之分析與評估—以桃園縣龜山鄉為例
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
壹、前言
1980、1990年代以來，各國財政改革的重點之一，就是致力於財政透明化的推動[1]，而財政透明化則為政府透明化的重要環節。以IMF、OECD等國際組織為例，即積極推動各國中央政府財政透明化之評估指標的建立，並就主要國家的現有規範與實際運作進行比較研究，因為該等國際組織認為財政透明化的有效規範，既有助於國家治理能力的再提升，也可以確保人民知的權利（蘇彩足主持，2008）。同理，地方財政透明化亦為整個地方政府透明化的重要環節。
例如，IMF於1998年曾率先公布《健全財政透明度施行準則：宣言與原則》(The Code of Good Practices on Fiscal Transparency: Declaration and Principles)，並於2001年修正過該準則[2]，以及另行頒訂解釋準則條文的《財政透明度手冊》(Manual on Fiscal Transparency)，就財政透明化之分析與評估提出相關準則[3]。迄2007年，IMF又大幅修正前開準則和手冊的內容，成為新版的《健全財政透明度施行準則》(The Code of Good Practices on Fiscal Transparency, 2007)[4]。不僅如此，OECD在2001年以後公布所謂的《預算透明化最佳實務》(Best Practices for Budget Transparency)[5]，以積極推動各國政府的財政透明化（蘇彩足主持，2008）。
質言之，財政透明化的改革潮流已是各國中央政府無可避免的國際趨勢，目的即在於藉由財政透明度化的提升，以減少財政運用的無效率或降低貪腐，進而將財政管理攤在陽光下，以落實人民知的權利（即人民有接近並使用政府資訊的權利）之行使，而有效監督政府運作並強化政府的課責性。整體而言，它是政府透明化的重要環節；至於，本文所謂的政府透明化則是以「資訊公開」為主（保障人民知的權利），而重視政府統治活動的資訊透明化；而所謂的資訊公開，按IMF、OECD等國際組織之要求，也必須以「Internet for Accountability」（網路課責）的方式展現，而不能只停留於政府機關公報或新聞紙的刊載。因為，對人民而言，人民知的權利之行使，可以透過多元的管道以取得政府的各項資訊，亦屬現代資訊社會的普遍現象之一。
總之，地方政府透明化攸關了「地方善治」的具體評價（俞可平，2002）[6]，但何謂地方政府透明化？地方政府透明化之分析架構與評估指標，又該如何援引其他國家的地方治理經驗或重要組織的意見加以建構，誠屬重要的課題。此外，果爾吾人得以具體建構地方政府透明化之分析架構與評估指標後，另個重點則在於，如於應用於台灣的地方政府之個案檢證上。就此而言，基於次級資料蒐集的便利性，筆者擬以個人現在落腳的桃園縣龜山鄉為例，以地方政府透明化之分析架構與評估指標，具體評鑑桃園縣龜山鄉公所的治理作為，並為我國地方政府透明化之實踐，提出相關的政策建議。
貳、研究方法
又為使本研究「地方政府透明化之分析與評估—以桃園縣龜山鄉為例」順利進行，本研究所採取的評估途徑為建構客觀性指標，並以此評估我國地方政府具體個案（桃園縣龜山鄉公所）之透明化現況，尤其是其在財政透明化的表現。因此，本研究將以客觀上可供觀察之法令規定和實際執行情形為評估對象。質言之，具體的研究方法概述如後（蘇彩足主持，2008）：
一、指標建立：就指標建立而言，本研究在指標選擇上係採取「文獻分析法」，通過蒐集相關文獻作為參考架構的來源與評估的依據，並採用國際組織（如：IMF、OECD等）和其他國家地方政府治理的重要網站或資料庫為主要的參考資料，配合我國法令規定和實際執行情形，探討並建立適用於我國之地方政府透明化（尤其是地方財政透明化）的分析架構與評估指標。
二、指標評估：本研究在選定客觀性的評估指標之後，進入評估程序時，除了直接蒐集和觀察桃園縣龜山鄉公所網站之公開的相關資料、出版品和調查報告之外，另藉助電子郵件詢問和電話查詢的方式甚或輔以面對面的專家座談，以確認該指標評估結果的可信度。
參、分析架構與評估指標
筆者曾撰文就「公共治理：政治透明化之分析架構」予以說明[7]，文中提及公共治理的重要學者D. Kaufmann(2006)即認為治理(governance)所代表者為政治、經濟與制度對於社會的生產與分配關係，若從政治觀點來看，治理是政府的選舉、監督、和替換程序；如從經濟面向來看，治理是指政府有能力且有效管理資源，制訂良好的政策；改從制度層面來看，治理體現民眾對於掌管經濟與社會互動的制度的尊重，並能有效監督政府的活動。從而，D. Kaufmann認為政府透明度的具體策略則有[8]：
（一）政府公開公職人員和候選人所得與財產的資訊；
（二）政府公開競選經費、募款金額與政治捐獻者之名單；
（三）政府公開立法機關表決狀況、法案起草與討論過程；
（四）政府制定有關公職人員利益迴避與遊說法案的措施；
（五）政府制定政府資訊公開法；
（六）媒體自由；
（七）中央與地方政府預算透明化；
（八）政府公開銀行的財務狀況；
（九）政府採購資訊、過程公開，並使用網路公開；
（十）運用各種民意調查，評估政府施政並與公開；
（十一）各種透明化措施亦落實至地方政府層次。
而上開具體策略的實踐，單以台灣來說，即有2005以來公布施行的《政府資訊公開法》作為主要的法令依據，該法即明定為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定此項法律。其中，該法第7條又明定，政府的施政計畫、業務統計與研究報告、預算及決算書、書面之公共工程及採購契約、支付或接受之補助等項政府資訊，均應主動公開（或應人民申請提供之，可參照《政府資訊公開法》第1條、第5條、第7條、第8條、第18條等相關規定）。
尤其是，該等施政計畫、業務統計、研究報告、預算書及決算書、公共工程或採購契約、支付或接受之補助等項資訊的公開，即有財政透明化有關。由此可知，政府透明化的「資訊公開」包括（《政府資訊公開法》第7條規定參照）：
一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規[9]。
二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。
三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。
四、行政指導有關文書。
五、施政計畫、業務統計及研究報告（按該研究報告，係專指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告而言）。
六、預算及決算書。
七、請願之處理結果及訴願之決定[10]。
八、書面之公共工程及採購契約。
九、支付或接受之補助。
十、合議制機關之會議紀錄（按係指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單）[11]。
其次，IMF 1998年的《健全財政透明度施行準則：宣言與原則》，歷經2001、2007年的兩度修正後，係認為強化政府財務透明度的整體性架構包括四大構面，分別為：（一）釐清政府的職能與責任(clarity of roles and responsibilities)[12]；（二）預算過程的公開化(public availability of information)[13]；（三）資訊的公開取得性(open budget preparation, execution, and reporting)[14]；（四）確保資料之真實性(independent assurances of integrity)[15]。至於，OECD 2001年的《預算透明化最佳實務》則是強調以下三大構面（蘇彩足主持，2008）：
（一）預算報告部分：針對預算案應涵蓋之範圍和應有之內容、預算案提出和審議之期程、以及如何編製預算事前報告、預算執行報告和財政長程報告等，提出具體的說明或建議。
（二）特別揭露事項：規定各項預決算報告中應詳實揭露重要的經濟假設、稅式支出、政府負債與金融性資產、非金融性資產、員工的退休金給付義務、政府之或有負債（contingent liabilities）等[16]。
（三）要確保各項財政報告的完整性、真實性與課責性：包括對於會計政策、內部控制和審計稽核的要求；並且主張社會大眾應有取得各項財政報告的管道；以及政府應積極協助民眾瞭解預算過程等規範。
從而，本研究「地方政府透明化之分析與評估—以桃園縣龜山鄉為例」有關地方政府透明化之評估指標，將以《政府資訊公開法》第7條的規定為主予以檢視；此外，在地方財政透明化的部分，則將以OECD之預算報告部分、特別揭露事項，以及要確保各項財政報告的完整性、真實性與課責性等三大構面予以檢視。
肆、桃園縣龜山鄉政府透明化的評估分析
筆者在2009年4月、5月論文撰寫期間，曾以兩個月的期間隨時檢閱桃園縣龜山鄉公所全球資訊網（http://www.gueishan.gov.tw/）的資料，發現就地方政府透明化而言，龜山鄉公所網站首頁雖設有「資訊公開區」，但檢閱之後，發現除政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號外，其所指稱的「資訊公開區」僅有施政白皮書、施政報告、統計資料、總決算與採購網頁等5項（http://www.gueishan.gov.tw/CMSMain.aspx?a=a&tid=20），欠缺：（一）對外關係文書（如城市外交活動中有關之姊妹市的締約內容）、地方自治法規（含自治條例、自治規則）；（二）政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準；（三）行政指導有關文書；（四）預算書；（五）請願之處理結果，以及（六）支付或接受之補助等6大類的重要資訊，而與《政府資訊公開法》第7條的規定未盡相符，亦與D. Kaufmann所稱的政府透明化相去甚遠。
表1：桃園縣龜山鄉公所政府透明化之評估表（略）資料來源：作者自行整理。
表1備註：【※】表示龜山鄉公所並未將對外關係文書及地方自治法規，以及政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準等兩類資訊公開於「資訊公開區」，而係另部分放置於「首頁》為民服務》行政法規」（http://www.gueishan.gov.tw/service_laws.aspx?a=c）網頁內。至於，部分支付或接受之補助資訊則另揭露於「首頁》對民間團體捐補助明細表」（http://www.gueishan.gov.tw/BonusList.aspx?a=d&n=1）網頁內。
深究其實，筆者業藉助電子郵件詢問和電話查詢的方式（甚或輔以特定對象的面對面專家座談），再度確認上開指標評估結果的可信度。又在詢問、座談過程中，筆者也因此深刻瞭解到，單以桃園縣龜山鄉公所為例，其之所以在政府透明化或資訊透明化的部分未盡符合《政府資訊公開法》第7條的規定，歸納之後，原因即在於：
（一）全國多數鄉鎮市公所並未將對外關係文書及地方自治法規、支付或接受之補助等項資訊公開於網站，以致於桃園縣龜山鄉公所認為其未依法公開相關資訊並不違法。不過，前如上表備註所言，儘管龜山鄉公所並未將對外關係文書及地方自治法規，以及政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準等兩類資訊公開於「資訊公開區」，而係另部分放置於「首頁》為民服務》行政法規」（http://www.gueishan.gov.tw/service_laws.aspx?a=c）網頁內；但是，該網頁內的行政法規不僅數量不多，且部分是以宣導性質的文宣書類（如防溺宣導）為主。
（二）實務上，有關行政指導之判斷抑或是否屬於解釋性規定及裁量基準之作業性規定者等對法制人才不足的鄉鎮市公所（包括桃園縣龜山鄉公所）仍有一定程度的困擾；加諸，特定資訊如公所支付或接受之補助的資訊過於敏感，且涉及利益的分配問題，如果上網全部公開的話，另涉及代表配合款的敏感神經議題，以致於不方便全部公開或不敢全部公開。基此，龜山鄉公所僅將部分支付或接受之補助資訊則另揭露於「首頁》對民間團體捐補助明細表」（http://www.gueishan.gov.tw/BonusList.aspx?a=d&n=1）網頁內，且僅有2008/5/14迄2009/5/5之間的特定補助資訊[17]；同時，並無任何中央政府或縣政府對龜山鄉公所補助的資訊可資查閱，除非查詢民眾另外進入龜山鄉公所主計室的內頁查詢之。
（三）有關請願之處理結果必須依法公開，不僅中央政府機關無法做得到，即連地方政府也沒有能力做得到。主要的原因在於，該項請願之處理結果是否包括陳情案件之處理結果？蓋實務上，請願與陳情已難以嚴格區分，甚或與遊說的概念重疊混淆，對桃園縣龜山鄉公所而言，也造成執行上的困擾。
（四）比較有趣的是，《政府資訊公開法》第8條規定，政府應主動公開的資訊，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇適當方式行之，如刊載於政府機關公報或其他出版品（尤其是對外關係文書及地方自治法規應刊載於政府機關公報或其他出版品）；但是，實務上龜山鄉公所並無所謂政府機關公報，但卻有政府機關出版品，即龜山鄉鄉訊，惟查閱龜山鄉鄉訊（鄉訊為政府機關公報或其他出版品之一）之後，卻會發現該鄉鄉訊並無對外關係文書及地方自治法規之刊載，僅以施政計畫的實際活動、新聞報導為主。
儘管桃園縣龜山鄉公所在《政府資訊公開法》第7條的規定上仍有很大的改進空間。不過，龜山鄉公所在「標準化作業流程」的政府資訊之主動公開部分，則顯得相當突出（可由首頁聯結至http://www.gueishan.gov.tw/sop/index.htm）。其依課、室、隊、所別臚列得相當完整。就此部分的調查而言，筆者藉助電子郵件詢問和電話查詢的方式甚或輔以面對面的專家座談後，發現與其現任主任秘書係由曾任桃園縣政府研究考核發展處為民服務課長（現改稱科長）轉任者有關；亦即，該主任秘書因長期推動為民服務考核業務，相當重視標準化作業流程有關。不僅如此，為使標準化作業流程臻於明確，該公所也曾於近年委託元智大學社會暨政策學系劉宜君老師執行標準化作業流程的規劃案有關。（待續......）
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