本篇是筆者於2009/04/19所撰寫的《地方制度法專題：我國行政區劃之研究的政策說帖》（
http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=617734）之補充說明，也是昔日以來有關馬英九總統的「三都十五縣」的總整理……
評馬英九總統的「三都十五縣」
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
行政區劃就是指國土劃分給地方自治團體管轄的過程，然誠如《行政區劃法》草案內容所言，行政區劃涉及國家整體資源之重新分配，如為使國土資源合理配置及有效利用，並確保國土永續及區域均衡發展，自應配合國土整體規劃，並考量行政轄區人口規模、自然及人文資源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、民意趨勢及其他政策性等相關因素，審慎評估、合理規劃。
但就此審慎評估、合理規劃的模型理論來說，筆者曾參與的研究團隊亦經由國內外相關資料的蒐集與撰寫，以及依據全國各直轄市、縣市之實地訪談暨座談會內容分析的結果，發現行政區劃的模型理論，目前係有以下兩種主要的模型理論為主[1]：
第一種是政治決定論：即主張「行政區劃＝政策決定＋政治妥協」的模型公式，也就是權力決定論。其中，該處所謂政策決定正是指民選總統的政見主張或是內閣（在我國即為行政院）的政策主張，尤其是總統、內閣對於行政區劃方案的規劃設計。至於，政治妥協則是指中央與地方利益的妥協（包括府際財政的利益分配）、地方與地方利益的妥協（依舊會是以府際財政的利益分配），以及既得利益者的利益妥協（尤其是首長或民意代表連任或更上層樓的政治利益）問題；除此之外，整個政治妥協也涉及法令結構的限制問題。就公共政策改革成本來說，即屬改革的沉澱成本(sunk cost)之問題。
舉例來說，馬英九總統代表藍軍的國民黨取得中央的執政權力之後，其行政區劃方案即以「三都十五縣」為主積極推動，既然如此積極，似乎就不會另外參考敵對陣營所謂「六星計畫」的設計（儘管綠營的「六星計畫」為藍營的周錫瑋縣長所公開支持）。從而，政策決定之後，僅剩的問題是政治妥協的問題，至於其他所謂區域整理發展的考量或是縮小城鄉差距的考量等等行政區劃亦應考慮的問題（諸如生活圈、歷史傳統、自然人文、經濟建設、社會文化等相關因素），終將仍為政治決定論下的輔助性因素、次要考量因素，更沒有所謂GIS合理設計或是其他最適規模的考量問題，因為政治妥協的問題係在於府際財政的利益分配與既得利益者的利益分配問題。
第二種則是專業決定論（或稱為專業因素決定論）：即主張「行政區劃＝（應）回歸專業或專業因素的決定」的模型公式。其中，專業決定的專業係由各該專業領域所決定，例如筆者參與的研究團隊即藉由國內外相關資料的蒐集，以及實地訪談暨座談會內容分析的結果，發現果爾台灣如果取採河域治理或河川整治的概念重新區劃的話，則台灣合理的行政區劃方案將明顯不同於現行的二十五個縣市或直轄市。
惟有意思的是，該河域治理的行政區劃將與既有的行政區劃之歷史傳統、經濟發展因素脫鉤，也未必符合政策決定與政治妥協的利益分配，自有其難以實踐的問題。同理，學界現亦有積極投入以GIS計量模型設計行政區劃案者，但問題是，所有的文獻資料與訪談分析均指出，如以GIS計量模型設計行政區劃，其所謂的最適規模本即版本各異，也無法得到統一的見解，主要的原因是，行政區劃所需考量的因素如何排序（例如究竟是生活圈的重要性在前抑或區域經濟發展的重要性在前）、如何給予權重，就是權力決定論的範疇，根本無法導出所謂最適規模版本。更重要的是，有些行政區劃的量因素並無法量化（例如政治妥協的因素即無法量化，即連生活圈的因素或是區域經濟發展的如何量化也有難題），也是GIS計量模型設計行政區劃的致命傷。
也就是說，就專業決定論（或專業因素決定論）而言，其公式雖仍可設定為「administrative division=F1+F2+F3……+FN」；其中F1+F2+F3……+FN，則是指行政區劃所應考量的眾多因素，包括行政轄區人口規模、自然及人文資源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、民意趨勢及其他政策性等相關因素。但是，何以F1在前、F3在後，以及F1+F2+F3……+FN等項因素如何分配權重，卻是政治決定的問題，除非我們將「administrative division=F1+F2+F3……+FN」修正為「administrative division=FN」的單一因素。但即使如此（「administrative division=FN」），又何以以某項單一因素為主要或唯一的考量因素（如前述所指的河域治理之行政區劃），仍將欠缺民主程序的正當性，也將備受政策決定與政治妥協的質疑甚或加以否決。
基此，筆者所參與的研究團隊，才會認為其實行政區劃本質上還是政策決定、政治妥協的政治問題。最重要的是，行政區劃作為政治決定的重大問題，程序上又該如何決定？就此而言，美國地方自治學者E. Razin、G. Lindsey曾經合著的《Municipal Boundary Change Procedure：Local Democracy versus Central Control》（2004）一文也明白指出，以美國行政區化的經驗來說，行政區劃之目的就是確認地方權威（local authorities）的管轄範圍，並提供一定程度的公共服務。至於，其行政區化的發動者除得由上級自治監督機關決定外，則可能有以下的發動方式，包括[2]：
（一）立法機關之決定（legislative determination）：即由地方立法機關依據州法律的規範，藉由地方立法機關的議決程序，發動地方行政區域的調整或整併。
（二）地方居民之決定（popular determination）：即有關地方行政區域的調整或整併，係藉由地方性公民投票的直接性政治參與方式進行決定。
（三）都會團體之決定（municipal determination）：主要是指都會區域的合併，係由各該擬相互合併的城市共同來決定，通常需經由一個公開的程序，正式宣布都會團體的成立。
（四）司法判決之決定（judicial determination）：它是指在美國，也可以藉由州法院的判決，確定如有行政區劃的必要時，強制地方與地方的合併。
（五）準立法機關之決定（quasi-legislative determination）：有些州發生有行政區劃的整併或調整需要時，亦得藉由獨立性的委員會來決定如何合併的相關事項。
......待續......
