本篇《我國行政區劃之研究》政策說帖，其實就是「三都十五縣的政策說帖」（儘管筆者並未完全認同「三都十五縣」的規劃，甚至也深知「三都十五縣」方案的缺點所在，但是基於政府委託研究案的撰寫工作，仍必須擬具此項「三都十五縣的政策說帖」）……
地方制度法專題：《我國行政區劃之研究》的政策說帖
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
行政區劃係為便於施政而劃定之治理範圍，其劃定之目的在確認各該地方政府權力行使、責任歸屬、管轄居民及財政取得之範圍。地方自治學者E. Razin、G. Lindsey曾經合著的《Municipal Boundary Change Procedure：Local Democracy versus Central Control》（2004）一文指出，以美國行政區化的經驗來說，行政區劃之目的就是確認地方權威（local authorities）的管轄範圍，並提供一定程度的公共服務。至於，其行政區化的發動者除得由上級自治監督機關決定外，也可能有以下的發動方式，包括[1]：
（一）立法機關之決定（legislative determination）：即由地方立法機關依據州法律的規範，藉由地方立法機關的議決程序，發動地方行政區域的調整或整併。
（二）地方居民之決定（popular determination）：即有關地方行政區域的調整或整併，係藉由地方性公民投票的直接性政治參與方式進行決定。
（三）都會團體之決定（municipal determination）：主要是指都會區域的合併，係由各該擬相互合併的城市共同來決定，通常需經由一個公開的程序，正式宣布都會團體的成立。
（四）司法判決之決定（judicial determination）：它是指在美國，也可以藉由州法院的判決，確定如有行政區劃的必要時，強制地方與地方的合併。
（五）準立法機關之決定（quasi-legislative determination）：有些州發生有行政區劃的整併或調整需要時，亦得藉由獨立性的委員會來決定如何合併的相關事項。
在此，以我國立法院於2009年4月3日三讀所通過地方制度法部分條文修正案（主要是地方制度法第7條等相關內容）來說，業特別規定：「內政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內，將改制計畫發布，並公告改制日期。」以及規定：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，應以當屆直轄市長任期屆滿之日為改制日。縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長之任期均調整至改制日止，不辦理改選」；「改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及里長之選舉，應依核定後改制計畫所定之行政區域為選舉區，並於改制日十日前完成選舉投票。」……云云觀之，我國行政區劃之發動除得由由上級自治監督機關決定外，亦有立法機關之決定（legislative determination）、都會團體之決定（municipal determination）等兩種可能，而明確排除地方居民之決定（popular determination）、司法判決之決定（judicial determination）或準立法機關之決定（quasi-legislative determination）等其他型態的決定程序[2]。
但無論如何，《地方制度法》修正通過後，我國行政區劃之劃分轉朝向「三都十五縣」的規劃，將更為明顯。實際上，「三都十五縣」正是馬英九總統在2008年總統選舉期間的政見，同時也是新政府目前在我國行政區劃方案上的主要規劃方案。本方案的提出，最早是在2002年9月25日，當時候國立政治大學法學院暨公企中心與聯合報、新台灣人文教基金會曾聯合辦理「行政區劃、財政劃分與地方自治改革」學術研討會，時任台北市長的馬英九先生即曾公開提出「三都十五縣」的行政區劃藍圖，其具體內容正是台北縣市、基隆市三縣市合併為台北直轄市，簡稱台北都；台中縣、台中市二縣市合併為台中直轄市，簡稱為台中都；高雄市、高雄縣二縣市合併為高雄直轄市，簡稱高雄都[3]。
至於，所謂的十五縣就是指基於既有生活圈的一致性推動縣市合併，在縣市合併之後，十五縣就是指桃園縣、新竹縣（新竹縣市合併）、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣（嘉義縣市合併）、台南縣（台南縣市合併）、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣、馬祖縣（即連江縣）等十五個三大都會區域以外的生活圈；連同三大都會區域的生活圈在內，全國總共劃分為十八個生活圈。
深究其實，「三都十五縣」之行政區劃方案可以說是中小幅度的行政區劃改革案，主軸思維就是「縣市合併」（亦即，既有的縣市悉依原有的共同生活圈合併之）。從積極正向的角度觀之，本方案之規劃的優點在於[4]，（一）符合生活圈的規劃理念，蓋行政院經濟建設委員會曾基於均衡全國的地方發展趨勢，並避免人口過度集中於大都市以及根據地域、文化背景、經濟之同質性等因素加以考量，即將全國分成十八個生活圈。也就是說，生活圈之構想乃是以未來都市體系中，地方中心以上之都市為未來發展核心的都會城鄉圈。就此而言，「三都十五縣」剛好較符合全國的十八個生活圈之規劃。
另個優點在於，（二）推動大縣市制，將有助於特定地方自治團體自治量能之累積。詳言之，就「三都十五縣」的規劃而言，台北、台中、高雄三大直轄市的自治能量將大為提升，以北北基合併後的台北市為例，人口數會接近七百萬左右，創稅能力的權重將大幅度提升，復擁有完整的機場、海港與科技城，而成為具備國際競爭力的都會。不僅如此，「三都十五縣」的規劃正因為推動縣市合併的關係，又可以避免縣的精華地區獨立改制為直轄市或市的行政割裂問題，而與台灣長久以來的各地發展歷程的歷史傳統相結合。
此外，「三都十五縣」的規劃優點在於，（三）三大都會區之設定，係因應全球化發展趨勢，發展為國際大城市而設，且併入當地之國際海、空港，較有機會成為大生活圈都會之中心城市；不僅如此，推動縣市合併亦得以恢復當地完整之生活圈，避免行政割裂之窘境，並得以強化科技、農漁產業之均衡發展。
既然如此，則另個較重要的問題是，果爾「三都十五縣」就是新政府的行政區劃方案，那麼其行動策略究應該如何具體為之？就實施期程與步驟而言，概可分為：
一、短期計畫：就是推動台中縣市合併改制為直轄市。蓋「三都十五縣」的構想本是「中部崛起、台灣起飛」，也就是說，配合縣市長與縣市議員任期等相關因素，台中縣市應於2009年底或至遲於2013年底以前完成合併，藉以帶動中台灣地區的整體區域發展。則在具體的執行步驟上，並應考慮採納2008年總統選舉期間謝長廷先生於總統選舉政見所提的「中部七仙女計畫」，另由新的台中市與彰化縣、南投縣進行跨域合作與跨域治理。當然，就短期計畫之實施程序而言，行政院與立法院亦可以參考昔日以來精省過程的組織整併經驗，例如以特別之專屬法規設計台中縣市合併改制為台中直轄市的相關具體做法，包括其合併計畫的儘速核定與相關法規的研議施行。
二、中期計畫：在完成台中縣市合併為台中直轄市後，行政院亦應該宣示將於四年內或八年內完成「三都十五縣」的構想。具體做法可以是，以「短期計畫」即台中縣市合併改制台中直轄市的成功經驗作為鼓勵縣市合併的基礎，包括鼓勵台北縣市與基隆市合併、新竹縣市合併、嘉義縣市合併、台南縣市合併，以及高雄縣市的合併。尤其是，願意提前合併者則應給予更多的統籌分配款或補助款，這部分的實施程序則可以參考日本廣域行政的經驗（例如市町村整併經驗）為之；當然，配套的做法則是修正財政收支劃分法與相關法規。
三、長期計畫：則應配合真正的生活圈考量，如以鄉鎮市自治為前提，則應允許特定鄉鎮市以地方公投方式決定其所屬生活圈改併其他縣市。例如，苗栗縣竹南鎮是否改劃為新的新竹縣所轄，或是台北縣鶯歌鎮是否改為桃園縣所轄等等，均應由地方公投決定之（當然，這部分則另涉及公民投票法的修改問題，因為現行鄉鎮市依法並無所謂的鄉鎮市公民投票）。反之，如以取消鄉鎮市自治為前提，則「三都十五縣」的實施，也應全面停辦鄉鎮市長選舉、廢除鄉鎮市民代表會（儘管鄉鎮市廢除之後，其名稱可保留原有鄉鎮市之名稱，未必須統一命令為區），並應依以地方公民投票決定為前提的真正生活圈進行縣市界與鄉鎮市區界的調整。
而就「三都十五縣」的台中縣市合併為例，新的台中直轄市之形成，則有以下的優點，值得推介亦：首先，將更有機會得以促進台灣南北區域之均衡發展，蓋台灣現在的都會區域發展係以台北市、高雄市兩大直轄市為主軸，如台中縣市合併形成便可成為平衡南北區域的大台中都會區，將可以減少南北之間的城鄉差距。亦即，既可以維持「南北雙峰」的既定事實，又可以創造「中部崛起」的契機。
其次，則是台中直轄市的財源有機會予以增加，就會更有機會得以產生「綜合效應」。也就是說，台中縣市合併後，形成「台中直轄市（即大台中市，簡稱台中都）」之後，是一個相當完整的直轄市，如依財政收支劃分法與統籌分配款分配辦法等相關規定，新的台中直轄市仍將有機會導致預算資源增加，遠比現行的台中市、台中縣各自財源之累計來得多。果爾如此，則在施政氣勢上，將可以與台北市、高雄市匹敵競爭，以帶動台灣良性地方治理的推動。
不僅如此，前文亦述及台中縣市的合併改制直轄市將完全符合大台中生活圈的設計理念。吾人必須注意的是，台中縣市如未予以合併的話，則台中縣的基礎建設在相較之下就會顯得有些不足；相反的，如台中縣市合併改制直轄市之後，將因財源與行政統合的自治量能之提昇，反而更有機會可以提升整體台中直轄市的整體建設，進而亦符合「區域均衡發展」的另個目標。尤其是，台中縣市合併改制為直轄市之後，亦將有助於當地區域之產業轉型或升級（如中部科學園區的再精進），而讓台中直轄市的產業結構與國土利用更為健全，而可以吸引更多的人才、技術與資金，以帶動台灣的區域均衡發展。
除此之外，如何發展東部、建設離島的國土規劃，以及有效落實原住民族自治的相關問題，仍須與「三都十五縣」的構想相互結合，未必能夠脫鉤處理。正因為如此，巨幅的行政區劃改革方案（如「六星計畫」或「新六星計畫」）由於其改制工程更為浩大，所引發的地方勢力之反彈，或是改制成本的不可預測性也會愈高。基此，「三都十五縣」的規劃方案，因為比較能夠降低改革的沉澱成本，對目前的新政府而言，應該是較為可行的方案。
總的來說，由於「三都十五縣」之行政區劃方案既然是以「縣市合併」為主軸，僅屬於中小幅度的行政區劃改革案，那麼其改革的困難度與阻礙將不若大破大立的行政區域之完全重劃來得困難。是以，基於漸進主義的思考，則其所面對的沉澱成本，自將以修法工程的困難暨既得利益者的反彈為主，而為化解此類反彈與阻礙，在此建議新政府還是可以成立以總統為中心或是以行政院長為首的行政區劃委員小組，廣納相關部會首長與民選的縣市長、縣市議長等重要成員之代表，用協商式的民主程序與步驟，形成改革共識，讓「三都十五縣」可以完成「南北雙峰、中部崛起、發展東部、建設離島，並兼顧原住民族自治」的台灣起飛之夢想。
另須強調的是，由於任何行政區劃之方案均涉及國家整體資源之重新分配，如為使國土資源合理配置及有效利用，並確保國土永續及區域均衡發展，自應配合國土整體規劃，並考量行政轄區人口規模、自然及人文資源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、民意趨勢及其他政策性等相關因素，審慎評估、合理規劃。只不過，深切檢討之後，吾人發現如依前述地方自治學者E. Razin、G. Lindsey等人的理解，上開任何行政區劃的發動程序，均屬政治決定或權力決定的範圍，亦即「行政區劃＝政策決定＋政治妥協」的決定模式。
最後，任何「政策決定＋政治妥協」的型態，誠如前述，係包括由上級自治監督機關決定、由地方立法機關決定、由地方居民決定或由擬合併之都會團體共同決定等可能。就此而言，「三都十五縣」的政策方向決定之後，尤其是在地方制度法修正通過之後，剩下來的問題就僅僅是政治妥協的問題。至於，配套法律的修正問題，除財政收支劃分法必須配合修正外，就是以行政區劃法的制定為主，尤其是如何建立公平合理的行政區劃之法定程序，並對於行政區劃之權責機關、應考量之相關因素、調整方式及調整程序等予以法制化，亦屬我國行政區劃的重要環節。
--------（註腳說明如後）---------
[1] 相關的翻譯文獻，亦得參閱徐揚，《地方行政區域的調整程序（上）、（中）、（下）》，2005/08/08，載於
http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581（查詢日期：2009/04/19）。
[2] 蓋立院日前通過的地方制度法之修正案，內容中並未明列須經地方性公民投票之程序，僅需縣市或直轄市政府研擬後，送請地方議會同意後，再報內政部審議後，轉呈請行政院核定，亦即程序內未包括地方性公民投票的相關程序，當然也不包括司法判決之決定（judicial determination）或準立法機關之決定（quasi-legislative determination）的型態。
[3] 必須說明的是，就「三都十五縣」的「都」之法律定位而言，由於憲法、憲法增修條文與地方制度法並無「都」之名稱，因此台北縣市與基隆市合併如稱為「台北都」作為正式名稱，尚非現行法制所許（同理，台中都或高雄都也是如此）；惟如「都」係屬「直轄市」者，則尚非現行法制所不許。
[4] 可參見陳朝建，《地方制度法教室：三都十五縣的行動策略》，2008/10/06，載於
http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=603939（查詢日期：2009/04/19）。
