本篇《公共治理：台灣遊說透明化之問題與評估》是筆者《陳朝建，2008。「遊說法適用的十道難題」，載於「月旦法學雜誌」第163期（民國97年12月），頁113-120。台北：月旦法學雜誌（元照出版社）》內容的改版重寫，目的是就台灣的遊說透明度進行評估……
一、遊說透明化評估指標之建構
歐洲聯盟的研究組織EUROPA[1]對於政治透明化之議題，曾特別在2007年1月18日於西班牙的馬德里舉辦《European Transparency Initiative》（開啟歐洲透明化，討論與Lobbying : Political Transparency and Representation of Interests有關的議題）學術研討會，其重要成員Vice-President of the European Commission responsible for Administrative Affairs, Audit and Anti-Fraud的Siim Kallas就表示：
……2006 published a Green Paper on the European Transparency Initiative which launched a wide-scale public consultation on three key areas: 1. Whether and how to regulate lobbying; 2. Feedback on whether the Commission has applied its minimum standards for consultation in a satisfactory manner; 3.Whether and how to organise disclosure of beneficiaries of Community funds……
亦即，EUROPA組織也認為遊說法的制定與執行（而有關遊說法的持續修訂與執行，亦屬歐洲聯盟的重點工作），將是政治透明化的重要課題，畢竟Siim Kallas另提及：
First of all, the status quo has been rejected: the replies to the consultation shows strong support for efforts to achieve greater transparency in lobbying. So, there will be some changes!
Secondly, we will choose a broad definition for "lobbying" and "lobbyists". For us lobbying refers to all activities carried out with the objective of representing special interests and influencing the policy formulation and decision-making processes of the European institutions. Accordingly, the concrete steps we eventually propose will apply to all engaging in such activities: to public affairs consultancies, corporate lobbyists and law firms as well as to NGOs and think-tanks and representations of regional interests.
As a concrete step, we propose establishing a common code of conduct for lobbyists. This would enhance the credibility of the lobbying profession. In the Green Paper, the Commission suggested the lobbying society of Brussels itself develop a common code of conduct, since there is a need for strong ownership for it to become operational.
The code should also include a system of monitoring and sanctions to be applied in case of incorrect registration and/or breach of the code of conduct.
Replies to the consultations, however, suggest that it would be rather difficult to bring various parts of the lobbying community together in such an exercise. Thus, it is likely that the Commission would make the first draft and then steer the process that includes various stakeholders.
As the common code of conduct should cover also other institutions, not just lobbying the Commission, we can take the existing EP code as starting point.
To provide for public accountability, the Commission proposes to develop and manage a web-based registration system for all lobbyists, which we could call “The Interest Representation Register”.
The registration system would entail disclosing facts about who the organisations represent, what their mission is and how they are funded. The organisations in the register would also have to subscribe to the common code of conduct.……
探究其實，前揭Siim Kallas的看法，與A. Bellver與D. Kaufmann在《世界銀行》網站可以查閱到的《Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications》一文之簡報檔案的見解相同，也就是所謂的政治透明化得以是指在政治獻金透明化、公職人員財產申報透明化之外，還包括遊說法的制定與執行（亦即遊說透明化），進而促使公民參與、利益團體參與政治活動的部分也能藉由遊說透明化而受到合理的監督[2]，從而如何建構遊說透明化的評估指標，亦屬本研究組小的重要研究課題。
在此，如依照《聯合國》2005年有關「課責」全球公約的定義，Lobbying is an act of “trying to influence the thinking of legislators or other public officials for or against a specific cause” (AccountAbility & UN Global Compact, 2005)[3].也就是說，遊說就是利益團體擬試圖改變或影響立法成員或是重要公職決策的政治行為；又此種政治行為如何被監督，或是該如何建構相關的評估指標方面，英國的非營利組織《The Alliance for Lobbying Transparency (ALT)》則正嘗試建立起所謂的遊說透明化的評估指標[4]。而目前《ALT》即認為遊說透明化的重點（或者說是本文擬建構的評估指標）就在於[5]:
（一）A mandatory public register of lobbyists, with full financial disclosure.（遊說必須依法公開註冊，且應將相關財務費用資訊予以揭露；如以評估指標之建構來說，本研究小組認為就是要以遊說的有無公開註冊制度為其中一項指標）[6]；蓋《ALT》認為This must include disclosure of those lobbying, and resources spent on lobbying activities. This would allow meaningful information on the contacts between lobbyists and decision-makers to be put in the public domain, and subject this form of policy-making and influence to much needed scrutiny.
（二）Enforceable ethics rules for all lobbyists.（遊說必須要有強而有利的倫理規範、法律規範；如以評估指標之建構來說，本研究小組認為可以是以有無遊說法作為其中一項指標）；也就是說，《ALT》認為遊說法的制定與執行之目的是，Rules on the conduct of lobbyists should include, for instance, a ban on the employment of officials or their relatives for lobbying purposes and curbs on benefits in kind and gifts. 並藉以避免法定程序外的不必要接觸，如收賄與收受餽贈等。
（三）Enhanced rules on ethics for politicians and public officials on the so-called ‘revolving-door’ syndrome between lobbyists and public bodies; to halt privileged access to decision makers. （遊說規範必須設計「旋轉門條款」，以防止影響決策的特權；如以評估指標之建構來說，本研究小組認為可以是檢驗遊說法律規範是否規定「旋轉門條款」以為另外一項檢驗指標）。其中，「旋轉門條款」就是要藉由「冷卻期間」(cooling off period)的明確化，讓所有的政務官、民選人員與資深官員(ministers, elected members and senior officials)離職後作為遊說人時，較不會產生任意穿梭公部門的遊說特權。.
也正因為如此，《ALT》認為要確保英國的政治透明以及政治信任，英國還需要「mandatory rules requiring disclosure of all lobbyists’ activities, and regulation to ensure better standards among politicians and public officials」（遊說法的制定與執行，以規範遊說活動的資訊公開）。從而，配合前文所指的政治獻金透明化、公職人員財產申報透明化的評估指標之建構，有關遊說透明化的評估指標，本研究小組認為可以是：
（一）是否有無規範遊說的法律依據存在？如「有」即表示至少該國已有對利益團體或遊說者如何對民選人員、政務官或資深官員影響政策制定與執行的政治參與活動予以法制規範，從而得由該國的權威當局加以監督，並有機會將遊說資訊予以公開揭露；反之，如「無」的話，即表示該國家的權威當局並無能力可以有效監督對利益團體或遊說者對民選人員、政務官或資深官員的政治參與行為，從而即無遊說透明度可言。
（二）被遊說的民選人員、政務官或資深官員是否須依法公開揭露（或是說，利益團體或遊說者是否也必須相對的依法公開註冊其遊說活動與財務費用）？如果「是」，則表示被遊說的民選人員、政務官或資深官員有義務向該國的權威當局申報，並將申報的結果讓公眾得以查詢週知（或是說，利益團體或遊說者就必須經由公開註冊而揭露其遊說活動之目的與財務費用的金額，以提升政治透明度）；反過來說，如無此類規範者，就表示該國的遊說透明度在這項指標的實踐程度並不高。
（三）遊說法規範的內容是否設計有「旋轉門條款」，以防止影響決策的遊說特權橫行？如「有」即表示擬藉由「冷卻期間」(cooling off period)的明確化，讓所有的民選人員、政務官或資深官員離職後作為遊說人時，較不會產生任意穿梭公部門的遊說特權。反之，如「無」的話，就表示該國的遊說透明度在這項指標的實踐程度並不高。至於，「冷卻期間」(cooling off period)就明確化為幾年或是多長的時間，則是規範內容的另個適切與否的問題，似可以暫不列入遊說透明化的評估指標內。
（四）該國公民得否依法隨時查詢由前述該國權威當局所持有或保管的遊說資訊（如被遊說的民選人員、政務官或資深官員須依法公開揭露，或是利益團體或遊說者必須公開註冊的遊說資訊）？如果「可以」，就表示該國遊說透明化的程度更高；反之，則否。
二、台灣遊說透明化之發展與評估
而本研究小組協同主持人陳朝建亦曾經撰文，就台灣的適用《遊說法》的諸多難題加以敘明，剛好也可以作為台灣遊說透明化之發展與評估的依據[7]。他的研究成果指出，遊說所指的lobby，原是指建築物內的長廊或公開休憩會客的大廳。從而，民意代表或行政官員在該等場合與訪客會面接觸，並讓訪客表達政策論點，衍生出遊說(lobbying)一詞，藉以表示私人、企業或團體致力於影響民選公職人員、機關首長，按照其表達意願規劃政策、依法行政的意思。
至於，在美國、加拿大地區所指的遊說活動(lobby activities)，則是指任何遊說的接觸或類此接觸的努力，包括活動的計畫與準備、有目的之研究與資料蒐集，以及為此活動而與政府部門聯繫等活動。亦即，凡是試圖影響國會議員及行政部門決策官員、甚或國會重要幕僚等活動皆屬之（陳朝建，2008）。台灣則是繼美國、加拿大之後起草《遊說法》的國家[8]，該法在民國96年8月8日由總統公布後，即定於民國97年8月8日起施行，冀將遊說行為經由登記、財務申報及資訊揭露，藉以達到資訊公開及過程透明的目的，同時該法也與《公職人員財產申報法》、《公職人員利益衝突迴避法》、《政治獻金法》等並列為《陽光法案》，是台灣陽光政治的重要法制基礎[9]。
質言之，就立法目的而言，《遊說法》的立法目的是希望將合法的遊說完全攤在陽光下，在公開透明的法定程序下進行，以杜絕不法關說，防止不當利益輸送而形成黑金政治。也就是說，《遊說法》希望該法可以發揮正面的政策參與功能，以確保民主政治的參與品質。
有意思的是，台灣《遊說法》所指的遊說是指：遊說者意圖影響被遊說者或其所屬機關對於「法令」、「政策」或「議案」的形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向被遊說者或其指定的人表達意見的行為[10]。遊說者的定義和美國、加拿大相同，均係指私人、企業或團體[11]；但被遊說者限於正副總統、各級民意代表、民選地方行政首長及其副首長，以及《政務人員退職撫卹條例》第2條第1項所定的政務人員[12]，並不包括國會助理，此與美國、加拿大的規定有明顯的不同（陳朝建，2008）。
而值得注意的是，台灣《遊說法》所指的遊說仍為《憲法》所定請願的一種型態。蓋憲法、請願法所稱之請願，係指人民對於政策施政、法令規章、公共利益甚或個人權益之維護，均可以向職權所屬之各級立法機關或是主管行政機關表達願望、陳述意見之謂；惟人民請願事項，不得牴觸憲法或干預審判人，從而人民自不得向各級司法機關（即法院）為之請願。
其次，儘管監察院在歷次修憲後係定位為準司法機關，但其仍非司法機關，另依監察法、監察院收受人民書狀及處理辦法之規定，該院仍得成為人民請願的對象，而人民對監察院所為之請願在法令用語上則稱為陳情或陳訴，且須以書狀（文書/書面）方式為之，監察院始得錄案受理。實務上，為與行政程序法所稱之陳請有別，故人民向監察院所為之請願或陳情，多以陳訴稱之。
再者，人民向各級立法機關所為之請願，法令用語就是稱為請願；其中，立法院職權行使法甚至定有專章，即第十一章就稱為「請願文書之審查」而加以規範。與陳訴相同的是，人民向各級立法機關所為之請願，須以文書（書狀/書面）方式為之，各級立法機關始得錄案受理。
不過，如果人民係向各級立法機關之各民意代表，就法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向其表達意見之行為，則又可之為遊說。就中，人民向立法機關之請願與遊說，仍有以下不同之處，諸如[13]：
（一）請願係以書面方式向立法機關提出，而遊說係以口頭或書面方式直接向民意代表為之；
（二）請願之範圍及於政策施政、法令規章、公共利益甚或個人權益之維護，但遊說僅限於法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止事項；
（三）請願不若遊說另有強制登記制度或定有裁罰規範等其他明顯差異。
最後，人民向主管行政機關依請願法以書面方式就政策施政、法令規章、公共利益甚或個人權益之維護表達願望、陳述意見者，依請願法規定稱為請願；惟人民如改行政程序法，以書面或言詞等方式人民，對行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，向主管行政機關表達願望、陳述意見者，則又稱為陳情。
（待續/接下）
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