本篇「地方制度法教室：三都十五縣的行動策略」仍在構思階段，短文所思所言未臻成熟，僅屬野人獻曝之語......
三都十五縣的行動策略
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
「三都十五縣」是馬英九總統的選舉政見，也是目前新政府的行政區劃之規劃主軸。實際上，早在二○○二年九月二十五日，國立政治大學法學院、公企中心與聯合報、新台灣人文教基金會辦理「行政區劃、財政劃分與地方自治改革」學術研討會之際，時任台北市長的馬英九即曾公開提出三都十五縣的台灣行政區劃構想，其具體內容是台北縣市、基隆市三縣市合併為台北直轄市，簡稱台北都；台中縣、台中市二縣市合併為台中直轄市，簡稱為台中都；高雄市、高雄縣二縣市合併為高雄直轄市，簡稱高雄都。
至於，所謂的十五縣就是指縣市合併為桃園縣、新竹縣（新竹縣市合併）、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣（嘉義縣市合併）、台南縣（台南縣市合併）、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣、馬祖縣（即連江縣）等。
換句話說，三都十五縣之行政區劃案就是屬於中小幅度的行政區劃改革案，主軸就是「縣市合併」（既有的縣市悉依生活圈合併）。本案的規劃優點在於，（一）符合生活圈的規劃理念，蓋行政院經濟建設委員會基於均衡全國的地方發展趨勢，並避免人口過度集中於大都市以及根據地域、文化背景、經濟之同質性等因素加以考量，即將全國分成十八個生活圈。也就是說，生活圈之構想乃是以未來都市體系中，地方中心以上之都市為未來發展核心的都會城鄉圈。就此而言，三都十五縣的規劃扣除金門縣、連江縣（或馬祖縣）外，剛好較符合全國的十八個生活圈之規劃。
另個優點在於，（二）推動大縣市制，將有助於特定地方自治團體自治量能之累積。詳言之，就三都十五縣的規劃而言，台北、台中、高雄三大直轄市的自治能量將大為提升，以北北基合併後的台北市為例，人口數會接近七百萬左右，創稅能力的權重將大幅度提升，復擁有完整的機場、海港與科技城，而成為具備國際競爭力的都會。不僅如此，三都十五縣的規劃正因為推動縣市合併的關係，又可以避免縣的精華地區獨立改制為直轄市或市的行政割裂問題，而與台灣長久以來的各地發展歷程的歷史傳統相結合。
此外，三都十五縣的規劃優點在於，（三）三大都會區之設定，係因應全球化發展趨勢，發展為國際大城市而設，且併入當地之國際海、空港，較有機會成為大生活圈都會之中心城市；不僅如此，推動縣市合併亦得以恢復當地完整之生活圈，避免行政割裂之窘境，並得以強化科技、農漁產業之均衡發展。
問題是，果爾三都十五縣就是新政府的行政區劃方案，那麼其行動策略究應該如何具體為之？就實施期程與步驟而言，概可分為：
一、短期計畫：就是推動台中縣市合併改制為直轄市。蓋三都十五縣的構想本是「中部崛起、台灣起飛」，也就是說，配合縣市長與縣市議員任期等相關因素，台中縣市應於二○○九年底或至遲於三○一三年底以前完成合併，藉以帶動中台灣地區的整體區域發展。在執行步驟上，並應考慮採納謝長廷先生於總統選舉政見所提的「中部七仙女計畫」，由新的台中市與彰化縣、南投縣進行跨域合作與跨域治理。當然，就短期計畫之實施程序而言，行政院與立法院則可以參考昔日以來精省過程的組織整併經驗，例如以特別之專屬法律設計台中縣市合併改制台中直轄市的相關具體做法。
二、中期計畫：行政院應該宣示將於八年內完成三都十五縣的構想。具體做法是，以「短期計畫」即台中縣市合併改制台中直轄市的成功經驗鼓勵縣市合併，包括鼓勵台北縣市與基隆市合併、新竹縣市合併、嘉義縣市合併、台南縣市合併，以及高雄縣市的合併。尤其是，願意提前合併者則應給予更多的統籌分配款或補助款，這部分的實施程序則可以參考日本廣域行政的經驗（例如市町村整併經驗）為之。
三、長期計畫：則應配合真正的生活圈考量，如以鄉鎮市自治為前提，則應允許特定鄉鎮市以地方公投方式決定其所屬生活圈改併其他縣市。例如，苗栗縣竹南鎮是否改劃為新的新竹縣所轄，應由地方公投決定之（當然，這部分則另涉及公民投票法的修改問題）。反之，如以取消鄉鎮市自治為前提，則三都十五縣的實施，也應全面停辦鄉鎮市長選舉、廢除鄉鎮市民代表會（儘管鄉鎮市廢除之後，其名稱可保留原有鄉鎮市之名稱，未必須統一命令為區），並應依以地方公民投票決定為前提的真正生活圈進行縣市界與鄉鎮市區界的調整。
除此之外，如何發展東部、建設離島的國土規劃，以及原住民族的自治問題，仍可與三都十五縣的構想結合，未必需要脫鉤處理。但總的來說，三都十五縣之行政區劃案既然是以「縣市合併」為主軸，僅屬於中小幅度的行政區劃改革案，那麼其改革的困難度與阻礙將不若大破大立的行政區域之完全重劃來得困難。基於漸進主義的思考，則其所面對的沉澱成本，自將以修法工程的困難暨既得利益者的反彈為主，而為化解此類反彈與阻礙，在此建議新政府可以成立以總統或行政院長為首的行政區劃委員會，廣納相關部會首長與民選的縣市長、縣市議長等重要成員，用協商民主的程序與步驟，形成改革共識，讓三都十五縣可以完成「南北雙峰、中部崛起、發展東部、建設離島、台灣起飛」的夢想。
-------------20081007補載---------------
「三都十五縣」的相關問題
依馬總統的選舉政見觀之，他講的「三都十五縣」，是指要在台灣的中華民國要保留十八個生活圈作為為第一級地方自治團體；並於縣（甚或都）之下轄鄉（鎮、市、區，三一九個鄉鎮市及四十九個區）為第二級地方自治團體（惟按馬總統選舉政見而言，區是否為自治團體仍未有定論，儘管他也曾有將原直轄市下之區改制為地方自治團體，區長民選並設立區民代表會的構想）。
另就「三都十五縣」的「都」之法律定位而言，由於憲法、憲法增修條文與地方制度法並無「都」之名稱，因此台北縣市與基隆市合併如稱為「台北都」作為正式名稱，尚非現行法制所許（同理，台中都或高雄都也是如此）；惟如「都」係屬「直轄市」者，則尚非現行法制所不許。
再者，「三都十五縣」除涉及民選首長、議員席位整併問題外，另將涉及地方政府組織與公務員編制員額的整併調整問題。蓋依現行制度，直轄市政府所屬一級機關總數，最多僅設三十二個；縣市合併後的縣，最多亦僅能設置二十六個局處（部分為機關、部分屬單位）。換句話說，除了台中縣市與高雄縣市合併改制為直轄市，將導致組織整併擴編、員額增加外，其他的直轄市或縣之公務員員額數仍有部分需面臨重新檢討的問題。
不僅如此，「三都十五縣」建置之後，統籌分配稅款如依現行比例規劃，將多數集中於「三都」之上，形成「重都輕縣」的局面。也就是說，如為避免財政資源高度集中於「三都」身上，則「三都十五縣」的財政收支就必須重新劃分。
