本篇「遊說法適用的十道難題」，是日前筆者所撰「行政法教室：名詞解釋—請願、遊說、陳情、陳訴」（
http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=598098）的擴大與補充說明......
壹、前言
遊說所指的lobby，原是指建築物內的長廊或公開休憩會客的大廳。從而，民意代表或行政官員在該等場合與訪客會面接觸，並讓訪客表達政策論點，衍生出遊說（lobbying）一詞，藉以表示私人、企業或團體致力於影響民選公職人員、機關首長，按照其表達意願規劃政策、依法行政的意思。
至於，在美國、加拿大地區所指的遊說活動（lobby activities），則是指任何遊說的接觸或類此接觸的努力，包括活動的計畫與準備、有目的之研究與資料蒐集，以及為此活動而與政府部門聯繫等活動。亦即，凡是試圖影響國會議員及行政部門決策官員、甚或國會重要幕僚等活動皆屬之。
而台灣則是繼美國、加拿大之後第三個設有遊說法的國家，該法在民國九十六年八月八日由總統公布後，即定於民國九十七年八月八日起施行，冀將遊說行為經由登記、財務申報及資訊揭露，藉以達到資訊公開及過程透明的目的，同時該法也與公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法、政治獻金法等並列為陽光法案，是台灣陽光政治的重要法制基礎。
質言之，就立法目的而言，遊說法的立法目的是希望將合法的遊說完全攤在陽光下，在公開透明的法定程序下進行，以杜絕不法關說，防止不當利益輸送而形成黑金政治。也就是說，遊說法希望該法可以發揮正面的政策參與功能，以確保民主政治的參與品質。
有意思的是，台灣遊說法所指的遊說是指：遊說者意圖影響被遊說者或其所屬機關對於「法令」、「政策」或「議案」的形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向被遊說者或其指定的人表達意見的行為 。遊說者的定義和美國、加拿大相同，均係指私人、企業或團體 ；但被遊說者限於正副總統、各級民意代表、民選地方行政首長及其副首長，以及政務人員退職撫卹條例第二條第一項所定的政務人員 ，並不包括國會助理，此與美國、加拿大的規定有明顯的不同。
貳、遊說與相關概念之區辨
值得注意的是，台灣遊說法所指的遊說仍為憲法所定請願的一種型態。蓋憲法、請願法所稱之請願，係指人民對於政策施政、法令規章、公共利益甚或個人權益之維護，均可以向職權所屬之各級立法機關或是主管行政機關表達願望、陳述意見之謂；惟人民請願事項，不得牴觸憲法或干預審判人，從而人民自不得向各級司法機關（即法院）為之請願。
其次，儘管監察院在歷次修憲後係定位為準司法機關，但其仍非司法機關，另依監察法、監察院收受人民書狀及處理辦法之規定，該院仍得成為人民請願的對象，而人民對監察院所為之請願在法令用語上則稱為陳情或陳訴，且須以書狀（文書/書面）方式為之，監察院始得錄案受理。實務上，為與行政程序法所稱之陳請有別，故人民向監察院所為之請願或陳情，多以陳訴稱之。
再者，人民向各級立法機關所為之請願，法令用語就是稱為請願；其中，立法院職權行使法甚至定有專章，即第十一章就稱為「請願文書之審查」而加以規範。與陳訴相同的是，人民向各級立法機關所為之請願，須以文書（書狀/書面）方式為之，各級立法機關始得錄案受理。
不過，如果人民係向各級立法機關之各民意代表，就法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向其表達意見之行為，則又可之為遊說。就中，人民向立法機關之請願與遊說，仍有以下不同之處，諸如：
（一）請願係以書面方式向立法機關提出，而遊說係以口頭或書面方式直接向民意代表為之；
（二）請願之範圍及於政策施政、法令規章、公共利益甚或個人權益之維護，但遊說僅限於法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止事項；
（三）請願不若遊說另有強制登記制度或定有裁罰規範等其他明顯差異。
最後，人民向主管行政機關依請願法以書面方式就政策施政、法令規章、公共利益甚或個人權益之維護表達願望、陳述意見者，依請願法規定稱為請願；惟人民如改行政程序法，以書面或言詞等方式人民，對行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，向主管行政機關表達願望、陳述意見者，則又稱為陳情。
但是，上開的請願或陳情，如係針對法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止事項，而向主管行政機關的民選首長及其副手或是政務官直接表達願望、陳述意見者，則屬於遊說法所定義之遊說，仍適用強制登記制度。至於，此處人民向主管行政機關所為之請願或陳情暨遊說的最大差異則在於：
（一）請願或陳情係向主管行政機關為之，但遊說則事項主管行政機關的民選首長及其副手或是政務官提出；
（二）請願或陳情的範圍及於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，不若遊說僅限於法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止事項；
（三）請願方式限於文書（書狀/書面）方式，但是陳情或遊說則包括口頭（言詞）或書面方式，同時遊說適用強制登記制度或定有裁罰規範等具體差異。
有意思的是，所謂關說 或是請託（諸如賄賂送禮或是人事請託等等）仍為行政程序法第四十七條所禁止。總的來說，請願包括請願、遊說、陳情、陳訴。同時，人民向各級立法機關所為之請願者，係包括請願與遊說；而人民向監察院所為之請願，則宜稱之為陳訴。至於，人民向主管行政機關之請願，則包括請願、陳情與遊說。
除此之外，遊說另與行政程序法所定之陳述意見不同，例如行政程序法第三十九條、第一百零二條明定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」，是指給予相對人對行政行為（含處分行為）表達意見（尤其是有利的事實上或法律上之陳述）的機會，俾以落實有利不利一律予以注意原則的精神。
參、遊說法規定的難題
乍看之下，如依表一（初稿略）所示，遊說與相關概念之區辨好像不難。問題是，遊說、請願、陳情、陳述意見等彼此之間，就存在許多模糊的地帶，例如人民向民選地方行政首長表達相關法令的不當，並希望相關法令修正，到底是屬於陳情還是遊說？不僅如此，除了遊說與相關概念難以區辨的難題外，實際上，遊說法的規定也產生許許多多的其他問題。在此，本文以下的其他問題，另以第二個問題、第三個問題……依次稱之。
蓋遊說法所規定的遊說事項，誠如前述，係限於法令、政策或議案的形成、制定、通過、變更或廢止之事項，也就是以政治性或決策性事項為範圍。在這個概念下，屬於個案處分性質的事項，尚不屬於遊說的範圍。另外，遊說法也規定，（一）公務員依法執行職務的行為；（二）外國政府或政府間國際組織派駐或派遣之人員所為職務上的行為；（三）人民或團體依請願法、行政程序法或其他法規規定之程序及方式所為的申請、請願、陳情、陳述意見等表達意見的行為等行為不適用遊說法之規定。
從而，公務員依法執行職務，例如民選地方行政首長「主動」對特定業者從事相關法令或政策之建議或勸告的行政指導行為，儘管可能另涉及法令或政策或的形成、制定、通過、變更或廢止之事項，卻不適用遊說法之規定。反之，特定業者對民選地方行政首長從事相關法令、政策或議案之建議的行為，卻須適用遊說法的強制登記制度。再舉例來說，總統作為被遊說者如果主動依法執行職務接觸特定人，與特定人在言談之中，就可能涉及法令、政策或議案的形成、制定、通過、變更或廢止之討論，讓特定人完成了遊說之目的，卻不必適用遊說法。相反的，特定人作為遊說者主動接觸總統，討論法令、政策或議案的形成、制定、通過、變更或廢止之事項時，卻須適用遊說法的規定，受到種種限制（如因違反法定程序，也會受到裁罰），這是遊說法適用後所產生的第二個問題。
第三個問題是，人民或團體依其他法規所為的申請、請願、陳情、陳述意見等表達意見的行為等行為不適用遊說法之規定。所以，很有可能的是，私人、企業或團體對於法令、政策或議案的形成、制定、通過、變更或廢止之事項，刻意不向民意代表、民選首長及其副手或是政務官直接表達意見，而選擇轉向國會助理（議員幕僚）、首長或政務人員的親信表達意見，卻又不用遊說法相關規定。正因為如此，國會助理（議員幕僚）、首長或政務人員的親信就更有機會成為民意代表、民選首長及其副手或是政務官的「白手套」，不僅將使遊說法毫無用武之地，也會讓遊說法產生更多的「陰影」，庇護更多陽光根本照射不到的實質遊說行動。
第四個問題是，由於各級民意代表對其本身經營或投資的事業進行法令、政策或議案上的遊說，很容易讓人民產生利益輸送的疑慮，故為防止弊端滋生，遊說法第十二條特別規定，各級民意代表不可以為其本人或關係人 經營或投資股份總額達百分之十以上的事業進行遊說，也不得委託其他遊說者遊說。但問題是，為其本人或關係人經營或投資股份總額達百分之十以下的事業進行遊說呢？或是，立委乾脆轉為「專業『利』委」專為他人經營或投資的事業接受或代為遊說呢？
第五個問題是，被遊說者於「服勤外時間」與遊說者接觸又該如何適用遊說法規定？舉例來說，假日都會陪同母親餐敘的劉兆玄院長（行政院長）、劉兆凱（東元電機董座）兄弟，如於用餐之際，始聊及應修改公職人員利益衝突迴避法特定條文或修正特定行政函釋見解云云，是否仍適用遊說法的登記制度。亦即，遊說法雖規定被遊說者應在接受遊說後七天內，通知所屬機關指定的專責單位或人員，將「遊說者」、「遊說時間、地點及方式」及「遊說之內容」等事項予以登記，否則將會新臺幣十萬元以上五十萬元以下之裁罰。但問題是，本案到底有無遊說成分或是行政機關若無從查證其遊說內容的話，又該如何裁罰？
尤其是，遊說法又規定對於違法的遊說行為，係依如下規定處理，即：（一）具有總統、副總統、立法委員或屬於政務人員退職撫卹條例第二條第一項所定人員身分者，由監察院裁罰；（二）上述情形以外者（如民選地方行政首長及其副首長或是地方民意代表），由內政部裁罰。可是，依此觀之，其他依法律規定之地方政府比照簡任第十二職等以上職務的人員的違法接受遊說之行為係由監察院裁罰，但民選地方行政首長及其副首長部分卻由由內政部裁罰，豈非怪哉之事？這是遊說法的第六個問題。
第七個問題是，遊說法所稱的遊說者，除自行進行遊說的私人、企業或團體外，另有受委託進行遊說者 。其中，經專門職業及技術人員高等考試及格領有證書目前執業中之自然人，均得成為受委託進行遊說者，問題就來了，律師得否成為藥事法修正案的受委託進行遊說者？還是要限於醫師或藥劑師始得為之？同理，經專門職業及技術人員「普通」考試及格領有證書目前執業中之自然人如地政士，就不可以成為受委託進行遊說者？相反的，高考及格之民間公證人就可以成為地政法令、政策或議案的受委託進行遊說者？而且，遊說業者只要於完成公司登記後，在從事遊說活動前向主管機關（內政部）備案即可從事遊說，且毫無專業經營之限制，是否合理？
更有趣的是，遊說法主管機關內政部於內政部遊說法資訊專區（查詢網址為，
http://www.moi.gov.tw/lobby/）中強調，為兼顧人民表達意見自由與被遊說者政務之推動，自行遊說者與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得進行遊說。至於「有關與否」，遊說者有釋明的義務，遊說者須在遊說申請書，釋明與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止之關係，並備具相關文件。最特別的是，「有關與否」，係由遊說者先自行釋明而予以登記；至於，如經被遊說者所屬機關認定遊說者與遊說標的無關，雖得拒絕其遊說登記，且性質為處分行為，遊說者令得基於公法上請求權於其權利或法律上利益遭受損害之際，依法提起行政救濟（包括訴願、行政訴訟等）。正因為如此，「有關與否」的寬嚴標準是否齊一，即被遊說者所屬機關認定可能就會落差很大，這是遊說法的第八個問題。
第九個問題是，前文提及如依遊說法之規定，外國政府或國際組織之派駐台灣或派遣至台灣的外交人員基於職務上行為，如就國防（如軍事採購）、外交（如建交）或大陸事務（如台海安全機制）與我國的被遊說者交涉時，係屬於遊說法第五條第二款之除外情形，不適用遊說法之規定。但該法卻另規定，外國政府、法人及團體之遊說，應委託本國遊說者為之，不得自行遊說；如此一來，就沒有外國政府、法人及團體會直接向被遊說者遊說，而通通會轉向並藉助外國政府或國際組織之派駐台灣或派遣至台灣的外交人員之「臂」，向我國的被遊說者交涉。也就是說，外國政府或國際組織之派駐台灣或派遣至台灣的外交人員也會成為外國政府、法人及團體從事遊說時的「白手套」。
當然，遊說法最大的問題是，即依該法規定不得遊說而進行遊說者，被遊說者所屬機關應不受理其登記，並以書面通知遊說者；被遊說者應拒絕其遊說。又該法也規定，對於得遊說而未依法登記之遊說，被遊說者應予拒絕；但不及拒絕者，被遊說者或其所屬機關應通知遊說者限期補行登記，否則會受到裁罰。正因為如此，完全適用遊說法又依遊說法行事的話，遊說者與被遊說者反而都「綁手綁腳」（例如另須誠實申報遊說經費等），略有不慎就是裁罰以對；相反的，未適用遊說法的話，雖然也會受到裁罰，但基於「無罪推定原則」之法理，監察院或內政部在裁罰前，如無確切之事實證明遊說者與被遊說者之間的遊說係屬違法，反將無從裁罰之；或是遊說者或被遊說者受到裁罰後，另有行政救濟途徑可以進行權利保護，導致原裁罰可能被撤銷，則合法遊說反而諸多不便又有受裁罰風險，那麼遊說者或被遊說者將選擇合法遊說還是非法遊說呢？
肆、結語
基於前述十道難題，吾人將會發現台灣現行的遊說法，其實是部「防君子、不防小人」的法律。儘管中華民國養雞協會已於遊說法施行當日即向立法院登記遊說，被遊說者正是民進黨籍立委黃偉哲，至於遊說之目的就是希望刪除畜牧法第六條之一的規定，成為適用遊說法的第一件申請案。
但坦白說，遊說法的問題還很多，除前述十道難題外，諸如：部長主動拜會相關團體諮詢議案事宜，或是部長主動拜會立法委員同意議案，算是遊說嗎？立法委員如全力杯葛法案或政策的通過，即藉由「費力把事托」（filibustering）的議事技巧阻擋法案或政策的通過，是否算是遊說？又遊說團體以普通或掛號寄件方式郵寄法令、政策或議案的說帖給被遊說者，則在寄件之前須否強制登記，始能寄件？還是算是「間接」接觸，所以不適用遊說法？不僅如此，西藏流亡政府成員是否可申請遊說？公營事業是否可進行遊說？內政部有沒有向監察院般的調查權而予以裁罰……等等問題，也都是目前遊說法有待補強的一些漏洞！
