之所以有本篇「行政罰法之法制與實務」（初稿），是因為筆者業受邀參加由台北縣政府法制局與台北市政府法規委員會合辦的法制實務研討會（暫訂於民國九十七年九月十五日在台北縣政府舉行），謹就「行政罰法之法制與實務（一）」部分予以彙整，而向北縣與北市實務界的公務同仁報告行政罰法的適用問題與實務操作（順道藉此提供給有興趣的初學者參考）......
行政罰法之法制與實務
報告人：陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
壹、行政裁罰之法制概述
「依法行政」及「處罰法定主義」乃現代民主法治國家之基本原則，揭諸於司法院大法官釋字第三九四號、第四○二號、第五一○號、第五二一號、第五二二號、第五三八號、第六○四號、第六一九號、第六三八號等號解釋之中。
然往昔以來我國對於違反行政法上義務者之處罰規定，則散見於各該專業行政法規，甚或是各地方自治團體所制定之自治條例中，其所規定之行政罰種類繁多、名稱互異，且處罰程序亦未能一致，導致實際運用有所歧異，難期周延。加諸，昔日以來的裁罰實務，另需仰賴司法院解釋、行政法院判例或判決見解甚或行政解釋作為依循準據，然卻爭議不斷，故為確保人民權益並利行政機關裁罰時有所準繩，因此有行政罰法之誕生（民國九十四年二月五日公布、民國九十五年二月五日施行）。其立法重點則如：
（一）揭示「處罰法定主義」，即違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。也就是說，行政裁罰的構成要件與法律效果（如罰則）均應以法律或自治條例定之。
（二）明定機關與人民均得成為裁罰對象，即得受行政罰之行為人，包括自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織，亦即並不放任「州官放火」使其不罰；但仍視各個法律或自治條例之規定而定其範圍。特別是的，本法處罰的對象限於行為人，不同於刑法規定，即不處罰幫助犯或教唆犯。舉例言之，若夫開車載妻上班，妻因趕時間教唆夫闖紅燈，則太太雖屬教唆犯，但本法仍僅則罰開車的行為人（夫），至於教唆違規的妻並不在處罰之列。
（三）明定「從重處罰原則」與「一事不二罰原則」，即規定一行為同時違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，從法定罰鍰最高額規定之法律規範予以裁處。如另觸犯刑事法律時，亦採「刑事優先」原則，即一行為同時觸犯刑罰及行政罰時，由刑罰吸收行政罰。
（四）採「微犯不舉之便宜主義」，即對法定罰鍰最高額為新臺幣三千元以下之處罰且情節輕微者，得以糾正或勸導措施替代。舉例來說，若道路交通管理處罰條例第十四條規定，汽車行駛而有牌照遺失或破損、行車執照未隨車攜帶或號牌汙穢者，處汽車所有人新台幣三百元以上六百元以下罰鍰，因法定最高額為新台幣三千元以下之罰鍰。是以，如被交通警察攔檢而其違法情況確屬輕微者，警察即可當場裁決免罰或是作成紀錄僅要求當事人簽名為之糾正或勸導。
（五）採「有責任始有處罰原則」，明定責任能力與責任條件。例如：行為人須出於故意或過失者，始得對其處罰；明定「不罰」（如未滿十四歲人、身心缺陷致欠缺辨識能力之人、依法令之行為、正當防衛、緊急避難等）或「減輕處罰」（如十四歲以上未滿十八歲人、身心缺陷致辨識能力顯著降低之人）等攸關「責任」之事由。舉例而言，如依大眾捷運法之規定，任何人均不得在捷運站內或車上飲食，違者得處新台幣一千五百元至七千元的罰鍰，但依行政罰法之規定，十四歲以下行為人所為之行為不罰。亦即本法施行後，媽媽若在站內或車上哺乳嬰兒，則因受餵食之嬰兒未滿十四歲，不受處罰；至於媽媽本身並未飲食，亦不受處罰。整體而言，若相關法律未能適時修正另設特別規定者，則十四歲以下之少年在捷運站內或車上飲食，或在禁煙區吸煙不服勸導，甚或無照駕駛騎乘機車等行為，都將面臨無法處罰之窘境。
（五）明確規範裁罰（裁處）程序及方式，如：執法人員應出示證明文件或顯示足資辨別之標誌，並告知行為人違反之法規；對現行違反行政法上義務者，得即時制止其行為並確認其身分；裁處前應給予受處罰者陳述意見之機會，甚或依法舉行聽證；以及裁處應作成書面紀錄並送達，使裁處之程序透明化等等程序及方式。
又整體而言，此處所指行政裁罰法制概述，將扣緊於行政裁罰的意義與裁罰類型、行政裁罰之成立要件與法定程序，以及行政裁罰之法規競合與管轄競合問題（單以罰鍰為例）等三大構面加以說明：
一、行政裁罰的意義與裁罰類型
本文所稱之行政罰，或稱為行政裁罰，專指行政秩序罰，係指人民違反行政法規上義務而應受之罰鍰、沒入或其他種類行政罰之裁罰性不利處分；亦即，判斷是否屬行政罰，應視處分中是否具有「裁罰性」及「不利處分」之要件。
例如：行政機關單純命相對人除去違法狀態或停止違法行為之行政處分，因未具備行政罰之裁罰性，故尚非屬裁罰性不利處分；反之，必須「裁罰性」及「不利處分」同時具備者，始為行政罰，如水污染防治法第三十八條所定「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰」，即屬之。
至於，目前行政裁罰的類型則有「三類六種」，所謂「三類」係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，均適用行政罰法之規定。所以，行政裁罰共有罰鍰、沒入或其他種類行政罰等「三類」，但是其他種類之行政罰又可以細分為「四種」：
一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。
二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。
三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。
四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。
綜上所述，這四種其他種類之行政罰加上罰鍰、沒入，共計「三類六種」。就中，行政罰法之立法說明曾指出，該法所稱「其他種類行政罰」，僅限於「裁罰性之不利處分」，即以「違反行政法上之義務」」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件，例如依稅捐稽徵法第二十四條規定所為限制納稅義務人之財產不得移轉或設定他項權利、限制其減資或註銷登記及限制出境之處分，及依海洋污染防治法第三十五條規定所為限制船舶及相關船員離境之處分，均屬保全措施，並不具裁罰性，亦非屬「裁罰性之不利處分」，自無行政罰法規定之適用。
至於，行政罰法第一條但書所稱「法律」是否包括自治條例在內？多數見解係採否定說，即主張地方自治條例係經地方立法機關通過，由各該地方行政機關公布施行，地方自治團體就違反地方自治事項之行政法上義務者，得依自治條例處以罰鍰或其他種類之行政罰；惟行政罰法如明文容許自治條例設特別規定者則屬例外，例如：本法第十八條第三項但書規定，自治條例得另規定減輕或免除處罰之適用標準，而排除同條項前段規定之適用標準。因此，地方自治團體不得另依行政罰法第一條但書規定排除行政罰法之適用，亦即該法第一條但書所定「法律」並不包括自治條例在內。復依法律優位原則，地方自治條例本即不得牴觸法律或中央法規命令之規定（地方制度法第三十條規定參照）。另依司法院大法官釋字第三一三號、第三九四號及第四○二號等號解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令定之，故行政罰法第一條但書所指之「法律」，解釋上包括經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權之法規命令，惟尚不得以未經授權或依概括授權方式的法規命令或自治條例為之。
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