之所以有本篇「行政罰法之法制與實務」（初稿），是因為筆者業受邀參加由台北縣政府法制局與台北市政府法規委員會合辦的法制實務研討會（暫訂於民國九十七年九月十五日在台北縣政府舉行），謹就「行政罰法之法制與實務（四）」部分予以彙整，而向北縣與北市實務界的公務同仁報告行政罰法的適用問題與實務操作（順道藉此提供給有興趣的初學者參考）......
不僅如此，法務部95年5月22日法律字第0950015029號函，也指出「關於94年9月1日修正施行前之道路交通管理處罰條例第56條第1項第11款違規且尚未裁決案件之新舊條文適用疑義乙案」，該部意見為：按行政罰法（以下簡稱本法）第四十五條第一項規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。」準此，本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，本法第五條從新輕原則之適用。次按本法第五條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」上開規定所指「最有利於受處罰者之規定」，應就具體個案比較何種法律之構成要件及法律效果對受處罰者最有利，亦即應就整個法律狀態加以審認。本件道路交通管理處罰條例對於「在道路收費停車處所停車，未依規定繳費」之處罰，94年9月1日修正施行前之第五十六條第一項第十一款係規定「處新幣六百元以上一千二百元以下罰鍰」，而修正施行後則改列為同條第二項並規定「......在道路收費停車處所停車，未依規定繳費，主管機關應書面通知駕駛人於七日內補繳，並收取必要之工本費用，逾期不繳納，處新臺幣三百元罰鍰」，依前述說明比較上開新舊條文規定，似應以修正施行後第五十六條第二項規定為最有利於受處罰者之規定。從而，本法施行前，汽車駕駛人在道路收費停車處所停車，未依規定繳費尚未經裁處，而於本法施行後裁處者，應依94年9月1日修正施行之第56條第2項規定辦理。
三、一行為不二罰與刑事處罰優先原則的實務爭議
另整體而言，地方自治團體之行政機關適用行政罰法與專業行政法規（含自治條例等）時，本應恪遵所謂「一行為不二罰原則」或「禁止雙重處罰原則」（即一事不二罰原則）。蓋我國早期實務見解，似認為行政罰（行政秩序罰）不同於刑罰，故不適用一事不二罰原則（如有行政法院六十七年判字第八十六號、七十二年判字第一七一七號等判決例可資參照）；近年態度則日趨緩和，始有不宜併罰之趨勢（如有行政法院八十三年判字第一○九九號及八十三年判字第二四四九號等判決例可資參照）。迄釋字第五○三號解釋作成後，等於指明行政秩序罰是否併罰者，應綜合案件情事以為通盤衡量，如認同一違反行政義務擬予從重處罰之行為，足以達成行政目的者，為避免逾越必要程度即比例原則之界限，就不應再予重複處罰。
不僅如此，行政罰法第二十四條業明定，「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」基此，一行為不二罰已為行政裁罰之基本原則，另依行政罰法第二十六條規定，刑罰亦得吸收行政罰。
例如，前揭所指臺灣桃園地方法院刑事交通事件裁定95年度交聲字第72號（民國95年12月29日），裁定：異議人因違反道路交通管理處罰條例案件，對於交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站民國95年1月13日所為之裁決處分（原處分案號：壢監裁字第裁53-DA0000000號），所提聲明異議，裁定原處分（即異議人甲○○無重型機車駕駛執照而持聯結車駕駛執照駕駛重型機車，處罰鍰新台幣壹仟捌佰元。又駕駛重型機車經測試酒精濃度超過規定標準，吊扣重型機車駕駛執照壹年之處分）撤銷。
法院的理由是：司法實務上，如對之科以刑罰之罰金刑，因罰金與行政罰之「罰鍰」均為財產罰，其等處罰之性質及種類均類似，除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為拘役或有期徒刑，一為記點、吊扣或吊銷駕駛執照等、一為罰金等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政或刑罰目的所必要者外，概不得重複處罰，始符一行為不重覆處罰之現代民主法治國家基本原則（參見司法院大法官釋字第五○三號解釋、六○四號解釋意旨）。從而，如同一違反不作為義務之行為，同時科以罰金及罰鍰，則從其一重處罰之罰金已足達成處罰目的時，即不得再執行行政罰之罰鍰，以符憲法保障人民權利之意旨（本院九十三年度桃交簡第一六七八號、九十四年度桃交簡第三八一號、九十五年度桃交簡第二三二二號刑事簡易判決）。此一見解，於九十五年二月五日生效施行之行政罰法第二十六條獲得立法者之回應，甚且立法者以更為嚴謹的「一事不二罰」原則，及另以「刑事法優先原則」，確立二者之處罰不得重覆。按該條第一項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之」。換言之，同一行為如處以罰金刑者，即應排除罰鍰之處罰，至其他關於罰鍰以外之行政罰，如記點、吊扣或吊銷駕駛執照等，因有其行政上之特殊考量，且與罰鍰、罰金係屬財產罰者之性質、種類均不同，尚非不能與罰金刑併存，自屬當然……
目前實務常出現的爭議問題之一是，何謂「一行為」？司法院大法官釋字第六○四號解釋（尤其是解釋理由書）指出：……立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，即每舉發一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實繼續之行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸……。
就此而言，行政機關可以將自然意義或自然事實上的一行為，擬制為法律上的數個或數次違反法定義務之行為，進而給予數個或數次之行政裁罰。更有趣的是，最高行政法院九十二年判字第一二九○號判決還曾指出：「行政法上所謂『一事』或『一行為』，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。因此，一事實行為分別違反不同法律之規定者，即非屬一事，或一行為，應分別處罰，除有法律明文規定免罰者外，尚無一事不二罰法理之適用」。
而近年來，更著名的例證是，台北市政府法規委員會曾於民國九十六年一月二十九日另以北市法二字第○九六三○一四九六○○號函表示：
查行政罰法第二十四條第一項：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。……」及第三十一條第二項：「一行為違反數個行政法上義務而應處罰鍰，數機關均有管轄權者，由法定罰鍰額最高之主管機關管轄。……」，業就行為人一行為違反數個行政法上義務規定而均應處以罰鍰時，所應依循法規及管轄權機關詳為規定；又本會（台北市政府法規委員會）召開「臺北市政府因應行政罰法施行輔導計畫會議」第7次至第11次會議紀錄「陸、一、（七）有關行政罰法第24條一行為不二罰部分：1.工廠管理輔導法與建築法競合部分：依最高行政法院94年6月份庭長法官聯席會議決議意旨，如未涉及變更結構，則擇一從重，依建築法裁罰；如有涉及變更結構，則二者併罰。」，亦就行為人一行為同時違反工廠管理輔導法與建築法，而均應處以罰鍰時之處置方式，依行政罰法及相關實務見解予以論述。前揭法規、實務見解及會議結論，旨在落實一個行為違反行政法上數個義務而均應處以罰鍰時，應僅得裁處一次罰鍰，以避免重複處罰之情形發生……貴局（台北市政府建設局）查獲行為人違反工廠管理輔導法相關規定，又經移請本市建築管理處認定另有違反建築法相關規定，而均應處以罰鍰，則依前揭行政罰法規定、相關實務見解及會議結論，如不涉及變更建築結構，自應依法定罰鍰額最高之規定裁處，並由法定罰鍰額最高之主管機關管轄，亦即應由本市建築管理處依建築法規定裁罰；如已涉及變更建築結構，則二者併予處罰……
但以下案件，仍備受爭議，蓋依法務部96年3月27日法律決字第0960005858號函解釋，一行為同時構成稅捐稽徵法第四十一條與加值型及非加值型營業稅法第五十一條規定之裁罰要件者，仍應依各該規定分別處罰之。法務部與財政部國稅局的理由是，因稅捐稽徵法第四十一條採取「轉嫁罰」之體例，明定受處罰之主體為「公司負責人」，而加值型及非加值型營業稅法第51條規定受處罰之主體為「公司」，二者處罰主體既有不同，自無行政罰法第26條所揭同一人不能以同一行為而受二次以上處罰之『一行為不二罰』原則之適用，是仍應依各該規定分別處罰。然深究其實，本案如甲公司經查獲涉嫌無進貨事實取得統一發票，作為進項憑證扣抵銷項稅額，僅有一個自然義務的行為，到底是如何拆解成法律上的數個或數次違反法定義務之行為，仍殊難想像！
又目前實務常出現的爭議另一問題是，違反行政法上之義務而涉及刑事案件卻僅受緩起訴處分者，行政機關得否另予行政裁罰？蓋行政罰法第二十六條第一項前段及第二項僅規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」因上開規定未列有「緩起訴處分」，則檢察官為緩起訴處分後，行政機關得否再處以行政罰鍰，有無違反一行為不二罰原則，滋生疑義？就此類案件而言，故法務部行政罰法諮詢小組第一次會議、第五次會議即針對上開疑義進行討論並獲致具體結論，略以：刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，而且是在緩起訴處分確定後，即可另進行行政處罰程序。
但民國97年7月1日臺北高等行政法院判決96年度訴字第03925號，卻仍認為：行政罰法第二十六條規定之意旨，限得沒入之物而未經法院宣告沒收者，或經不起訴處分或為無罪、免訴不受理，不付審理之裁判確定者，得依行政法上義務規定裁處之，但不包含緩起訴在內。原告業經臺灣板橋地方法院以96年度聲字第3283 號刑事裁定沒收扣案物，故被告再行裁罰顯違背行政法第26條規定。……也就是說，本案行政法院並未接受法務部行政罰法諮詢小組第一次會議、第五次會議對於行政罰法第二十六條所持之見解。
當然，更多的行政法院判決則指出，「刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，而且是在緩起訴處分確定後，即可另進行行政處罰程序」，即贊同法務部行政罰法諮詢小組第一次會議、第五次會議的結論。例如，民國96年12月26日臺北高等行政法院判決96年度訴字第01623 號判決即認為：……經該署檢察官於94年3 月17日以94年度偵字第383 號緩起訴處分書認原告與陳○○分別犯竊盜罪、收受贓物罪，因犯罪後已坦承不諱，且侵占泥沙數量不多，而為緩起訴處分確定在案，並以95年4 月21日竹檢威執度94緩324 字第09736 號函檢送前揭緩起訴處分書，移請被告（新竹縣政府）就原告違反水利法之行政罰則部分依法辦理。案經被告審核後認原告有違反土石採取法第三條規定情事，乃依同法第三十六條規定，以95年8 月11日府建水字第0950059792之B 號違反土石採取法處分書科處罰鍰新臺幣100 萬元……係屬合法之行政處分行為。
就此而言，實務上的解決方案是，行政機關仍需依行政罰法規定暨法務部行政罰法諮詢小組第一次會議、第五次會議決議而依法行政，至於法院是否贊同法務部行政罰法諮詢小組第一次會議、第五次會議決議則依司法院大法官釋字第一三七號、二一六號、第四○七號解釋等所謂：「各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束；又司法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時，亦不受其拘束」（另請參照司法院大法官釋字第五三○號、第五三九號等解釋），而或有互異！
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