本文為《陳朝建，2007。「地方制度法第22條自治事項施行綱要之設計」，發表於「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究成果發表會」，民國九十六年二月十三日。台北：內政部（民政司）主辦。》的研討會論文，論文評論人及與談人為陳清秀教授、高永光教授等地方自治學者與實務界人士，如行政院研考會、台北市政府法規委員會、台北市政府民政局、台北縣政府民政局等代表......
肆、自治事項施行綱要之定位
至於，地方制度法第22條所稱自治事項施行綱要，究應如何定位？學者陳慈陽與筆者的研究成果，則認為有以下的幾種可能：
一、施行綱要法律說：如學者高永光教授曾在他總主持的「中央與地方權限爭議問題研究」（高永光，2001，財團法人國家政策研究基金會委託研究）案中，認為上開施行綱要應以法律定之，為求論述清楚起見，研究團隊將其看法彙整為「施行綱要法律說」。
高氏認為，中央與地方權限爭議時起，肇因於權限劃分法源不明確及專門的爭議協調機制尚未建立。憲法第107條至第111條，以及地方制度法第18條至第20條為中央與地方權限規定之法源。地方制度法雖較憲法、已廢止的省縣自治法及直轄市自治法之規定具體明確，但對於長久以來存在的自治事項與委辦事項之定義、定性及判斷標準問題之解決，似無太大實益，尤其面對權限爭議的根本解決之道，在於建立權限劃分標準與擬訂自治事項施行細目，故在民國62年，台灣省政府曾研訂「台灣省縣（市）自治事項與委辦事項劃分原則」；民國79年憲政策劃小組也曾提出區分原則；民國84年內政部擬訂「自治事項與委辦事項區分原則」草案。此外，台灣省政府研究發展考核委員會及行政院經濟建設委員會皆曾委託學者研究權限劃分問題，甚至提出自治事項細目及自治事項劃分施行綱要。依地方制度法第22條規定，內政部應提出施行綱要，但迄今為止尚未提出。
他還認為，地方制度法第77條第1項：「中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院會議議決之。」雖與憲法第111條相合，惟所謂「權限爭議」，究指有關自治事項之爭議或指因地方自治團體地位所衍生之自治權限（人事、組織、財政、規劃權等）範圍之爭議，並未明確規定，不論是前者或後者，就性質而言均不宜由立法院進行政治性處理。甚且，權限的爭議常為中央法規與地方法規的衝突，故立法院與地方議會皆同屬爭議之兩造，故交由立法院一造決議，則有球員兼裁判之慮。有謂循司法途徑，即聲請司法院大法官釋憲，合乎三權分力觀點，然而釋憲需要相當時間，況此類爭議不少，恐緩不濟急。
因此高氏主張，地方制度法第22條賦予內政部會商相關機關研擬權限劃分施行綱要，對於根本解決中央與地方長期以來所存在的權限爭議問題，並有效釐清自治事項與委辦事項之區別，確有其必要性。然而，「綱要」如僅具命令層次，能否發揮爭議釐清之效不無疑問。如今送修之「地制法」更刪除此項工作，故本研究建議設立「中央與地方權限劃分研究委員會」，負責研擬「中央與地方權限區分法」，其具體說明如下（高永光，2001）：
（一）「中央與地方權限劃分研究委員會」乃由內政部設立，置主任委員一人，委員若干人，由內政部長遴聘行政機關、立法機關及學者專家共同組成。本委員會為諮詢、研究性質，委員為無給職。其設立目的在於檢討與研究權限劃分相關問題。
（二）「中央與地方權限劃分研究委員會」現階段任務是先檢討目前憲法、地制法與相關法令中對自治事項、委辦事項定義類型及定性，並引入日本、德國概念，從而明確規定（按：高氏的意思是，從而明確規定自治事項與委辦事項的定義與類型）。其次，再由「中央與地方權限劃分研究委員會」擬訂「中央與地方權限區分法」。此一任務推動又可分成兩個步驟：首先，委員會經由中央、地方機關就其業務並慮及政府功能綜合分析後，提出權限劃分原則，並將地制法第18、19條中關於直轄市、縣（市）自治事項予以細目化（例如過去台灣省政府依「台灣省各縣市實施地方自治綱要」所訂定之「台灣省縣市自治事項細目與委辦事項劃分原則」）；其次，更浩繁的工程即針對中央與地方權限之相關法制必須全面檢討。申言之，在現行法律與行政令函中有關中央核定、核准、核備、報備之規定，涉及中央與地方事權與監督權的劃分，應由各級政府主管機關就法規函令進行逐一檢討，屬於地方自治權限內或過於瑣碎事項應廢止，以鬆綁中央對地方過度管制。
（三）「中央與地方權限劃分研究委員會」另需定期檢討與提出權限發展與劃分狀況之報告。
整體而言，高永光教授認為，解決中央與地方事權之爭議的方法應該是儘速制定「中央與地方權限區分法」，將自治事項之定義、範圍與委辦事項之定性，在地方制度法中明白界定清楚，尤其是應該詳列自治事項細目，進而全面調整相關法制之規定。所以他更具體的建議是，地方制度法第22條應修正為「第18條、第19條之自治事項（或第18條至第20條之自治事項），涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬訂『中央與地方權限區分法』，報行政院核定。」（高永光，2001）
也就是說，「施行綱要法律說」的理解是，中央與直轄市、縣市等地方自治團體之間就自治事項的權責劃分應該以法律定之，該法律草案由內政府會商相關機關擬訂報行政院核定後，再由行政院提請立法院三讀通過、總統公布。
不可否認的是，「施行綱要法律說」係將地方制度法第22條的施行綱要界定為法律或應以法律定之，則無論其名稱是否界定為「中央與地方權限區分法」，的確較吻合「法律保留」的法治國家原則。蓋法治國家「法律保留」的實務操作方式，可以參照中央法規標準法第5條、釋字第443號解釋與釋字第559號解釋等依據，已建立起所謂的「層級化之法律保留」。就此概念的具體操作來說，中央與地方之間的權限劃分暨地方制度的設計，既然已受憲法第10章、第11章暨憲法增修條文第9條的「憲法保留」，在憲法保留密度不足的情況之下，就重要事項的部分而言，本應以法律定之，始符合法律保留的意旨。惟地方制度法第2條，以及地方制度法第18條至第20條對於各該地方自治團體之自治事項的定義及權責劃分未臻明確，即有需要另以法律定之，才更能符合法律保留的旨趣。
然而，「施行綱要法律說」也有它的缺點：首先，該施行綱要如果調整為「中央與地方權限區分法」，其所代表的意思是，第18條至第20條之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，在「中央與地方權限區分法」規範密度不足或難以規範者，均將無法直接有效透過的單純具備法規命令性質之施行綱要的修正，儘速解決中央及相關地方自治團體之權責劃分難題。第二，改為「中央與地方權限區分法」的話，固然符合憲法第111條規定，由立法院解決爭議的本旨，但卻更容易陷入立法院既為當事人復為裁判人的窘境，而有違「當事人不得兼為裁判人」的法理。更重要的是，「施行綱要法律說」也代表立法機關對於施行綱要的內容，亦得隨時提案修正，如果欠缺整體的配套考量，反而容易又陷入「個案立法」的困境，而無助於中央及相關地方自治團體之權限的整體性釐清。
當然，研究團隊認為如果非得採取「施行綱要法律說」的做法，則該具備法律定位的「施行綱要」（或施行綱要法，即高永光教授所稱的中央與地方權限區分法等），亦應僅屬「框架式法律」的性質，日後還是需要內政部另訂更為細膩且具備法規命令性質的另個具體之施行綱要，始能避免前述「施行綱要法律說」的部分缺點。
二、施行綱要框架式法律說：承上所述，如果將「施行綱要法律說」修正為「施行綱要框架式法律說」不是不可以，但也必須再做如下的說明。
就中，第一個必要的「框架」應依「事務本質理論」或「事務本質之修正理論」，並參考德國聯邦憲法法院1988.11.23之Rastede裁判的意旨，明白確認「地方自治事項推定原則」，亦即：地方自治團體如能證明某事項具有地方的屬性，即應推定為自治事項。此即猶如公法事件或私法事件出現爭議時，即得推定為公法事件的做法。
其次，所謂凡事務有全國一致性質者歸中央，有因地制宜性質者歸地方的均權制度，應另輔以「功能最適理論」補充前揭「事務本質理論」或「事務本質之修正理論」的不足。亦即，再根據地方自治能量，例如地方的人口、經濟實力等，依其特定需求，再作綜合考量。於此觀點下，所謂規制性的行政事務，在德國或日本，都不會是所謂的地方自治事項，但在我國，如根據功能最適理論重新詮釋的話，則規制性的行政事務仍有可能可以作為地方自治事項（許宗力，2001：46；收錄於地方自治法2001，台北市政府法規委員會編印）。以這個角度來說，第二個必要的「框架」亦可以稱為「功能最適原則」。
第三，基於住民自治之理念與垂直分權之功能，配合功能最適理論的重新詮釋，「就事務的處理上，導出地方優先原則。亦即，舉凡地方能夠處理的事務，宜歸屬地方；下級地方自治團體能夠處理的事務，上級地方自治團體與國家不宜置喙」，此又稱為「地方優先原則」或「輔助性原則」，即前文所稱「地方優先、上升分配」之原則的具體表現，也是「施行綱要框架式法律說」的第三個重要框架，以保障地方制度或地方自治的優先性。基此，地方能做的，中央就不介入；反之，只有地方無法處理或違法處理的事務，中央政府才承受辦理或另外介入之（例如：代行處理，或予以撤銷、變更或停止其執行等）。
整體而言，「施行綱要框架式法律說」的好處是，既符合法律保留之法治國家的要求，也可以滿足國會對於中央與地方之間權限劃分的重要事項之判定權，復能夠授權給行政機關另訂法規命令性質的細部施行綱要以補充法律（即框架式法律）的不足，進而保留一定的彈性處理空間給行政機關。但其缺點則在於，該框架式法律的不足仍須再以法規命令補充，顯然的，該框架式法律也可能僅是聊備一格、多此一舉的「非必要之善」，既無法有效解決實際上的爭議問題，反而還有成為中央與地方之間權限爭議的法律依據之一。
重要的是，「施行綱要框架式法律說」仍須將中央與地方之間的權限劃分，以及直轄市、縣市或鄉鎮市之自治事項再授權以法規命令定之，實與「施行綱要法規命令說」之差異不大。於此同時，如既有施行綱要之框架式法律，又有施行綱要之法規命令的話，又容易產生立法者隨時修改該框架式法律時，則該施行綱要的法規命令也有可能需同步修正；反之，該施行綱要的法規命令修正後，如該框架式法律又修正時，也會有很多的扞格情事發生。
三、施行綱要法規命令說：此處所指的「施行綱要法規命令說」則係指中央與地方之間的權限劃分暨各級地方政府之自治事項，僅以地方制度法第22條授權之法規命令定之，無須再有法律或其他的框架式法律作為依據。
至於，所謂的法規命令則依行政程序法第150條規定觀之，係指：「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」，而且法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，更不能添增母法所無之限制。於此情況下，果爾該施行綱要僅以法規命令定之，固然有地方制度法第22條之授權，不過地方制度第22條之授權未臻明確，似屬「概括授權」；能否作為限制地方自治團體之自治事項事權的依據，則非無疑義？
蓋至主管機關依法律概括授權所發布之命令若僅屬細節性、技術性之次要事項者，並非法所不許（釋字第559號解釋參照）；但是，上開施行綱要所規範之事項，則顯非細節性、技術性之次要事項，反係屬於中央與地方之間的權限劃分與自治事項設定基準之重要事項。當然，如衡諸於釋字第394號解釋、第538號解釋之意旨，類推適用的結果，既然地方制度法第22條「概括授權」內政部訂定施行綱要；則此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關即內政部，得就中央與地方之間的權限劃分標準、各級地方政府之間的自治事項營等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。對此問題，研究團隊曾引據學者蔡茂寅的見解，再度指出：
向例我國各種行政法規類皆規定，「本法所稱之主管機關，在中央為…，在省（市）為…，在縣（市）為…」，就同一事項除「土地管轄」較為明確外，在「事務管轄」上顯然採「多層次之權限分配」方式，而非截然劃分自治事項與委辦事項，因此，地制法第二條雖然以「政策規劃」與「行政執行」權限之完全具備，作為自治事項之重要基準，但今後仍須透過累積實務經驗以進一步確定其範疇，則屬當然之理。而本法第十八條以下之規定，雖具有使前述之多層次權限分配更為具體可行之優點，但其劃分仍非單義明確。例如關於殯葬設施之設置及管理雖屬直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之自治事項，但中央並非不得立法規範之；又如關於災害防救之規劃及執行，雖屬各級地方自治團體之自治事項，但實際上不但中央得立法並執行，縣與鄉（鎮、市）之間的權限劃分，亦非徒以地域管轄即得區分。似此，地方制度法雖屬較為進步之立法，但欲其發揮實效，恐非期諸前述「施行綱要」之訂定，以及後續之檢討、修訂不可。
然而，內政部並非經濟、環保、衛生、勞工等其他專業行政法規之主管機關，如何依其「行政專業之考量」，訂定施行綱要之法規命令？就此問題而言，既然地方之自治事項與相關事權如與中央發生關係者，係與行政院或中央各該主管部、會、行、處、局、署互動之，而與僅與內政部發生權限關係。因此，如擬維持「施行綱要法規命令說」之見解，則較理想的方式，反而應修改地方制度法第22條為：「第18條至第20條之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由『行政院』會商『所屬機關』擬訂施行綱要」，並於發布施行後另適用立法院職權行使法之法規命令審查程序。
也就是說，實際上有能力擬訂各該專業領域或專業行政法規中，關於中央與地方自治團體之權限者，係行政院所屬之各該主管部、會、行、處、局、署，並非僅是內政部即可完全主導。因此，既然內政部僅於其他部、會、行、處、局、署平行，亦非屬於政策統合機關（如行政院研考會），恐無能力可以單獨會同相關機關擬訂該施行綱要。相反的，如改由「行政院」會商「所屬機關」擬訂施行綱，在實務運作上，即交由政務委員或行政院研考會主導該施行綱要之訂定，似乎較具操作上的可行性。
因此，另種地方制度法第22條應增列第2項並「限期立法」，如內政部對於前項「施行綱要」，應於6個月內完成訂定程序之規定的見解，似將無濟於事，反而會增添怠惰立法的困擾。蓋問題的關鍵在於，內政部似乎無能力與權限可以主導該施行綱要之訂定，故並非應再由內政部限期立法完成該施行綱要之訂定。
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