2006/08/02
地方制度法專題：自治事項施行綱要的初步設計
地方制度法第二十二條之自治事項的施行綱要應該如何設計？正是本文關心的地方，本文亦係前述幾篇文章如「地方制度法專題：權限劃分之施行綱要的法律定位」（2006/05/22）、「地方制度法專題：法定自治事項的初步檢討」之補充說明，亦屬於陳慈陽主持、陳朝建協同主持，2006，「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究」專案研究計畫（2006/03/16~2006/11/15），台北：內政部（內政部民政司）委託研究的部分初稿內容之一，而文中所指的本研究團隊，成員則包括陳慈陽教授、卓達銘主任、蘇玉坪警務正以及筆者等人......
關於自治事項與委辦事項的劃分，如在地方制度法第二十二條之施行綱要中僅以基本原則納入規範的話，本研究團隊認為其內容與步驟如後：
第一，先依事務本質理論及其修正理論，確認某事項宜否由地方辦理之。具體操作方式是，首先，應扣除完全不具地域性質之事務，並將之劃歸中央辦理，例如司法權的行使。其次，再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，若答案為肯定者，即應劃歸中央，如答案為否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。在程序上，則是宜召開「全國權限劃分會議」，由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項，模仿零基（zero-based）預算的歸零精神，會商決定每一事務應該歸屬中央或地方，而修正地方制度法第十八條至第二十條的內容。
第二，如經事務本質理論及其修正理論的初步檢視，仍無法判定某事項應為自治事項或委辦事項者，再輔以責任歸屬劃分基準認定之。也就是說，憲法、法律或法規命令規定應由地方自治團體負責之事項，或地方自治團體自願發現且自願辦理者，仍屬自治事項；反之，憲法、法律或法規命令規定應由中央政府或上級政府負責之事項，仍屬委辦事項。
第三，如責任歸屬劃分基準亦無法明確判斷某事項應歸類為自治事項或委辦事項者，可再另以經費負擔劃定基準或既成事實認定基準判斷之。以上基準仍無法劃定清楚者，則應另就個案交給內政部所設之「中央與地方權限劃分研究委員會」（或中央與地方權限劃分爭議裁決委員會等法定名稱之組織）以加定奪。其中，中央與地方權限劃分研究委員會應由內政部相關人員、專家學者組成之。
第四，「中央與地方權限劃分研究委員會」（或中央與地方權限劃分爭議裁決委員會等法定名稱之組織），如對於某事項應歸類為自治事項抑或委辦事項發生爭議時，如無該委員會成員二分之一以上確認其為委辦事項者，即應推定為地方自治事項。
第五，反向而言，如經事務本質理論及其修正理論或是責任歸屬劃分基準的初步檢視後，宜定位為委辦事項者，其經費即應由中央政府或上級政府負擔之；反之，歸類判斷為自治事項者，即應由地方自治團體負擔之。至於，具有「共同辦理事項」性質之事務，則仍得由中央與地方合作，各自以其責任與經費辦理之；但共辦事項亦推定為具有「部分」自治事項之性質的法定事務。
此外，如地方制度法第二十二條之施行綱要的設計，擬不採自治事項與委辦事項之劃定基準的設計，單就中央、直轄市與縣市以及鄉鎮市之自治事項上的權限劃分為之設計，則其模式又可以為：
（一）教育基本法模式，蓋教育基本法第九條第一項即明定中央政府之教育權限為：一、教育制度之規劃設計；二、對地方教育事務之適法監督；三、執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展；四、中央教育經費之分配與補助；五、設立並監督國立學校及其他教育機構；六、（全國性）教育統計、評鑑與政策研究；七、促進教育事務之國際交流；八、依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展。同條第二項又明定，前項列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方。
質言之，如採教育基本法模式的話，係在自治事項施行綱要的設計上，僅列舉中央主管機關的專屬權責，以及對自治事項的監督權責，而將剩餘權限概括歸給地方自治團體。優點在於，符合地方優先原則或是「地方優先、上升分配」之設計理念，但缺點則在於自治事項方面仍無法作中央、直轄市與縣市甚或鄉鎮市之間的「多層次劃分」。
（二）殯葬管理條例模式[1]，蓋殯葬管理條例第三條第一項就明定該條例所稱主管機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府；在鄉鎮市為鄉鎮市公所。
同條第二項又規定，各該主管機關之權責劃分如下：
一、中央主管機關：
(一)殯葬管理制度之規劃設計、相關法令之研擬及禮儀規範之訂定。
(二)對地方主管機關殯葬業務之監督。
(三)殯葬服務業證照制度之規劃。
(四)殯葬服務定型化契約之擬定。
(五)全國性殯葬統計及政策研究。
二、直轄市、縣 (市) 主管機關：
(一)直轄市、縣 (市) 公立殯葬設施之設置、經營及管理。
(二)殯葬設施專區之規劃及設置。
(三)對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵。
(四)對轄內鄉 (鎮、市) 公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准。
(五)對轄內鄉 (鎮、市) 公立殯葬設施之監督、評鑑及獎勵。
(六)殯葬服務業之設立許可、經營許可、輔導、管理、評鑑及獎勵。
(七)違法設置、擴充、增建、改建或經營殯葬設施之取締及處理。
(八)違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之處理。
(九)殯葬消費資訊之提供及消費者申訴之處理。
(一○)殯葬自治法規之擬 (制) 定。
三、鄉 (鎮、市) 主管機關：
(一)鄉 (鎮、市) 公立殯葬設施之設置、經營及管理。
(二)埋葬、火化及起掘許可證明之核發。
(三)違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之查報。
同條第三項另規定，前項第三款第一目之設置，須經縣市主管機關之核准；第二目、第三目之業務，於直轄市或市，由直轄市或市主管機關辦理之。此模式的優點在於，就地方自治事項而言，得仍作出中央、直轄市與縣市甚或鄉鎮市之間的「多層次劃分」；但是，缺點則在於地方之自治事項終將成為法律上義務辦理之事項為主，是否必然符合自治之事務本質則非無檢討之餘地。不過，以本研究團隊曾舉辦之非正式座談與座談會意見來說，實務界及部分與會學者則認為殯葬管理條例模式的操作可行性卻是較高的。
整體而言，地方制度法第二十二條自治事項之施行綱要的設計，第一部分應屬自治事項與委辦事項之劃分，且應依次就事務本質理論（及其修正理論）、責任歸屬劃分基準、經費負擔劃定基準與既成事實認定基準判定之，再遇有爭議時則交給「中央與地方權限劃分研究委員會」（名稱暫定）加以定奪；第二部分則是在自治事項的前提上，再就中央、直轄市與縣市甚或鄉鎮市之間的權責，以教育基本法模式或是殯葬管理條例模式加以「多層次劃分」。
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[1] 至於，災害防救法之立法模式，則屬殯葬管理條例的立法模式之一，惟其將各該中央、地方主管機關之權責以多數不同條文規定為之，例如分別規定於災害防救法第四條、第六條、第八條與第十條之中。
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