承前篇「地方制度法專題：權限劃分之施行綱要的法律定位」（2006/05/22）之說明，以亦即屬陳慈陽主持、陳朝建協同主持，2006，「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究」專案研究計畫（2006/03/16~2006/11/15），台北：內政部（內政部民政司）委託研究的部分初稿內容，而文中所指的本研究團隊，成員則包括陳慈陽教授、卓達銘主任、蘇玉坪警務正以及筆者等人。當然，這份初稿內的想法還不是很成熟，需要修正或補強的地方還很多，很多問題筆者都還在思考之中，如各位讀者有所建議的話，更歡迎提出討論（真的還很不成熟/歡迎建議，而本文所指的法定自治事項就是指地方制度法第二條與地方制度法第十八條至第二十條的自治事項）......
地方制度法第十八條至第二十條之檢討（陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授）
依研究團隊之理解，自治事項與委辦事項之判斷基準，應優先以事務本質作為區分依據，如該基準無法區分劃定的話，可再輔以責任歸屬作為判斷標準，最後則是另外再以經費負擔或既成事實與否加以論斷。就此而言，本文擬再就地方制度法第十八條至第二十條之規定，依前述判斷基準予以檢視。
一、關於直轄市、縣市及鄉鎮市之組織及行政管理事項為自治事項，係合於事務本質之要求，也合於責任歸屬的劃定基準，復與經費負擔或既成事實等劃定原則符合，自可維持該款規定。惟該款細目則須作如下的說明：
（一）直轄市公職人員選舉、罷免之實施，既成事實僅里長選舉罷免之實施為直轄市之自治事項，依事務本質理論觀之，反而修改公職人員選舉罷免法之規定，明定直轄市選委會得辦理直轄市長與直轄市議員之選舉、罷免。反之，如為維持既成事實，則應修改地方制度法之規定，僅列直轄市里長選舉、罷免之實施為自治事項。同理，縣市公職人員選舉、罷免之實施或鄉鎮市公職人員選舉、罷免之實施的相關規定，也有相同的問題（尤其是鄉鎮市根本無選委會之設置）。
（二）直轄市、縣市與鄉鎮市組織之設立及管理，依事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準觀之，均宜維持為地方自治團體之自治事項。
（三）直轄市、縣市之戶籍行政，依事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準觀之，均宜維持為地方自治團體之自治事項。但有關其戶籍行政之權限範圍如何再與中央劃分清楚，如參考殯葬管理條例第三條之立法模式，仍應將戶籍行政之規劃設計、相關法令之研擬與訂定權與監督權等劃定給中央，以維憲法上之均權制度。
（四）直轄市、縣市之土地行政，同前直轄市、縣市之戶籍行政所述，中央與直轄市、縣市之權責如何再劃定，亦可參照殯葬管理條例第三條之立法模式辦理之。
（五）直轄市、縣市與鄉鎮市之新聞行政，亦可同前直轄市、縣市之戶籍行政所述，就中央與直轄市、縣市、鄉鎮市之權責如何再劃定，亦可參照殯葬管理條例第三條之立法模式辦理之。
二、直轄市、縣市與鄉鎮市之財政事項為自治事項，就財政為庶政之母的本質觀之，自屬當然；且亦符合責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準。惟該款細目則須作如下的說明：
（一）直轄市、縣市與鄉鎮市之財務收支及管理，依事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準觀之，均宜維持為地方自治團體之自治事項。但對於地方自治團體之財務收支及管理，中央仍得以法律或基於法律授權之法規命令訂定最低基準之規範。
（二）直轄市、縣市與鄉鎮市之稅捐，作為自治事項，如再依既成事項予以補充的話，亦可明白規定直轄市、縣市之稅捐，係指特別稅課、臨時稅課與附加稅課等自治稅捐；至於，鄉鎮市之稅捐則專指鄉鎮市臨時稅課之自治稅捐。
（三）直轄市、縣市與鄉鎮市之公共債務，同直轄市、縣市與鄉鎮市之財務收支及管理，相關說明省略之。
（四）直轄市、縣市與鄉鎮市財產之經營及處分，亦同直轄市、縣市與鄉鎮市之財務收支及管理，相關說明省略之。
三、直轄市、縣市與鄉鎮市之社會服務事項，作為自治事項，係符合事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準之劃定，尤其貼近事務本質理論之思維。惟該款細目則須作如下的說明：
（一）直轄市、縣市與鄉鎮市之社會福利，依事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準觀之，均宜維持為地方自治團體之自治事項。但對於地方自治團體之社會福利，中央仍得以法律或基於法律授權之法規命令訂定最低基準之規範。
（二）直轄市、縣市與鄉鎮市之公益慈善事業及社會救助，同社會福利事項，相關說明省略之。
（三）直轄市、縣市的人民團體之輔導事項，依事務本質理論觀之，的確具備高度的親民性與就近性，宜維持為地方自治團體之自治事項。但中央仍得以法律或基於法律授權之法規命令，就此類事項，訂定最低基準之規範。
（四）直轄市、縣市的宗教輔導事項，同人民團體之輔導事項，相關說明省略之。
（五）直轄市、縣市與鄉鎮市之殯葬設施之設置及管理，依事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準觀之，均宜維持為地方自治團體之自治事項。不僅如此，現行殯葬管理條例第三條之立法模式，經行政院民國九十一年五月一日第二七八四次會議院長提示裁決在案，亦為現行實務運作之準據。
（六）直轄市、市與鄉鎮市之調解業務，如依責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準，仍可劃定為自治事項，惟其係屬法律規定之自治事項。
四、關於教育文化及體育事項，作為直轄市、縣市與鄉鎮市之自治事項，係符合事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準之劃定，尤其貼近事務本質理論之思維。惟該款細目則須作如下的說明：
（一）直轄市、縣市的學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理，或是直轄市、縣市的文化資產保存事項，同直轄市、縣市的人民團體之輔導或宗教輔導事項，相關說明省略之。
（二）直轄市、縣市與鄉鎮市的藝文活動、體育活動、禮儀民俗及文獻，依事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準觀之，仍宜維持為地方自治團體自治事項的規劃。
（三）直轄市、縣市與鄉鎮市的社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理，同直轄市、縣市與鄉鎮市的藝文活動、體育活動、禮儀民俗及文獻之事項，相關說明省略之。
五、關於勞工行政事項，如勞資關係、勞工安全衛生之事項，建議如非依據殯葬管理條例第三條之立法模式作中央與直轄市、縣市之權責劃分，亦應比照第九條之規定，將勞資關係、勞工安全衛生之中央事項以外的事項概括規範為直轄市、縣市之自治事項。
六、關於直轄市、縣市之都市計畫及營建事項，以及鄉鎮市之營建事項，則可以作以下之說明：
（一）直轄市、縣市都市計畫之擬定、審議及執行或是建築管理、住宅業務、下水道建設及管理、營建廢棄土之處理等事項，作為直轄市、縣市的自治事項，係符合事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準的劃定原則。
（二）至於，直轄市、縣市與鄉鎮市的公園綠地之設立及管理作為自治事項，亦符合親民性、就地性的事務本質理論。惟如營建事項係高度規制性之事務，建議地方制度法第二十條第六款將鄉鎮市之自治事項改為「關於建設、交通及觀光事項」，刪除鄉鎮市營建事項之規定，以臻明確。
七、關於直轄市、縣市的經濟服務事項作為直轄市、縣市的自治事項，無論是就農林漁牧業之輔導及管理，抑或自然保育、工商輔導及管理、消費者保護等觀之，多數係基於事實認定原則或責任歸屬原則劃定的結果，均宜另比照殯葬管理條例第三條的立法模式，再就中央與直轄市、縣市的具體權責作列舉的規定，在實務的運作上，應該會比較適宜。
八、關於直轄市、縣市的水利事項，像是河川整治及管理、集水區保育及管理、防洪排水設施興建管理、水資源基本資料調查等事項，同直轄市、縣市的經濟服務事項，相關說明省略之。
九、關於直轄市、縣市的衛生管理事項，或是直轄市、縣市與鄉鎮市的環境保護、環境衛生事項，無論是衛生管理抑或是環境保護，還是廢棄物清除及處理之事項，亦宜比照殯葬管理條例第三條的立法模式進行更細膩的權責劃分。例如單以廢棄物清除及處理為例，中央、直轄市與縣市，以及鄉鎮市之權責可以具體劃分如下：
（一）中央主管機關負責：廢棄物清除及處理制度之規劃設計、相關法令之研擬及廢棄物清除及處理政策之訂定；對地方主管機關廢棄物清除及處理有監督之權；廢棄物清除及處理的資源回收基金制度之規劃與執行；全國性廢棄物清除及處理資料統計及政策研究。
（二）地方主管機關，如直轄市、縣市負責：直轄市、縣市公有廢棄物清除及處理設施之設置、經營及管理；廢棄物清除及處理專區之規劃及設置；對轄內私有廢棄物清除及處理設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵；對轄內鄉鎮市公有廢棄物清除及處理設施設置、更新、遷移之核准；對轄內鄉鎮市公有廢棄物清除及處理設施之監督、評鑑及獎勵；廢棄物清除及處理服務業之設立許可、經營許可、輔導、管理、評鑑及獎勵；違法設置、擴充、增建、改建或經營廢棄物清除及處理設施或業務之取締及處理；違法從事廢棄物清除及處理服務業及違法廢棄物清除及處理行為之處理；廢棄物清除及處理之直轄市、縣市政府資訊提供；及直轄市、縣市廢棄物清除及處理自治法規之擬定或制定。
（三）地方主管機關，就鄉鎮市而言，係負責：鄉鎮市公有廢棄物清除及處理設施之設置、經營及管理；轄內大型或特殊廢棄物清除及處理許可證明之核發；違法從事廢棄物清除及處理服務業及違法廢棄物清除及處理行為之查報。
十、關於直轄市、縣市與鄉鎮市的交通及觀光事項，如道路之規劃建設及管理、交通之規劃營運及管理，以及觀光事業，作為自治事項，係符合事務本質、責任歸屬、經費負擔或既成事實等基準之劃定，同教育文化及體育事項，相關說明則省略之。
十一、關於直轄市、縣市與鄉鎮市的公共安全事項，如單就其災害防救之規劃及執行來說，由於另涉及縱向的聯繫問題，復涉及橫向的協調問題，恐非適合由單一直轄市、縣市或鄉鎮市規劃與執行。其僅適合由單一的直轄市、縣市或鄉鎮市規劃與執行者，必須再明確限縮於「轄內」的災害防救之規劃及執行；同理，民防之實施亦同。較特殊的是，直轄市警政、警衛之實施或是縣市警衛之實施，另涉及憲法上之自治事項與法律上之自治事項的糾葛，以及警察人事任命權的一條鞭制度，並不容易就權責部分有效釐清各該中央或直轄市、縣市主管機關的負責範疇。
十二、關於事業之經營及管理事項，如直轄市、縣市的合作事業，或是直轄市、縣市與鄉鎮市的公用及公營事業，甚或與其他地方自治團體合辦之事業，以及縣市、鄉鎮市的公共造產事業，同教育文化及體育事項或交通及觀光事項，相關說明予以省略。
十三、所謂「其他依法律賦予之事項」，係指地方制度法第二條第二款後段，憲法或地方制度法以外之其他法律規定應由地方自治團體辦理之事務，且負其政策規劃及行政執行責任之事項。就規定彈性而言，當然可賦予中央法律得隨時增加地方自治事項的空間，但卻可能在運作不當的情況下，造成憲法上的中央專屬事項或委辦事項成為地方自治團體之自治事項的違憲狀態。防止的方式，除非落實地方制度法第七十條的規定外，亦須再就憲法上的自治事項與法律上的自治事項予以檢視，並應依釋字第五五○號解釋之意旨，如擬增加地方經費負擔之事項而成為地方自治團體之自治事項或共辦事項者，應經一定法定程序，始得為之。
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