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今日新增文稿為：陳朝建，《蘇院長的機會與風險》，中國時報A15版專論，2006/06/02（主題是二○○六年陳總統因第一家庭涉入弊案召開黨政高層會議並宣示權力下放之後的政治分析，本文係屬台灣憲法政治的範疇，並針對行政院長蘇貞昌得否成為國家最高行政首長做動態的憲法分析）；也是筆者日昨「憲法政治：蘇揆已是國家最高行政首長？」一文重新修正後的報社專論（即全文另經報社編輯修正如後）……

2006.06.02　 中國時報（A15版時論廣場學者專論）
蘇院長的機會與風險
陳朝建

台開案的滾雪球效應，已迫使陳水扁總統召開黨政高層會議並宣示「權力下放」的政治承諾，準備讓行政院長蘇貞昌依憲法規定可以獨當一面。惟蘇揆能否因此成為憲法上的國家最高行政首長，就值得吾人予以關注了。

首先，蘇揆能否成為國家最高行政首長的關鍵，必須視陳總統權力下放的「幅度」而定。必須注意的是，日昨陳總統的聲明，僅係強調除憲法賦予總統職權以外的「其餘黨政權力」徹底下放、完全交付黨政幹部全權負責，並將所有爭議循黨政機制協調解決；而不是就指蘇揆已經可以「完全」掌控國家安全大政方針的決策權。換言之，除非即日起國家安全會議停止運作，否則的話，蘇揆顯然都還不能算是國家最高行政首長，因為總統的職權恐係僅「部分下放」，而非就是「全部下放」給蘇揆。

其次，就算陳總統最後願意且真的「全部下放」其職權給蘇揆，蘇揆也會面臨得隨時總辭走路的問題。亦即作為國家最高行政首長仍須與總統同進退，或是在立院改選之後進行內閣總辭。從這個角度看，民進黨如在二○○七年的立委選戰慘敗，甚或面對今年北高兩市市長選舉時即提早全盤皆墨的話，必須負起政治責任的綠營重要人士除黨魁外，顯然還有總統或閣揆。因此，就算蘇揆已獲得總統職權的「全部下放」，充其量也只能算是「準」國家最高行政首長，且會是個隨時準備總辭的短命閣揆。

不僅如此，即使作為我國憲法所規定的國家最高行政首長，蘇揆倘無立法院過半數的支持，也僅能算是個國家「少數」最高行政首長。講白一點，目前由泛藍軍多數所主導的立法院會願意支持已獲得權力授權的蘇揆嗎？亦即，雖然我們看到了蘇揆與王金平院長握手言歡的畫面，並不代表泛藍軍日後就不會杯葛行政院的政策；相反的，如泛藍軍抵制的話，蘇揆並無法順利成為最高行政首長。

更遑論當下就在陳總統正當性最不足的時刻，即使陳總統願意再轉授權蘇揆為國家唯一的最高行政首長，也僅是依憲法規定「畫餅充飢」而已，並不表示蘇揆已另外具備所謂的正當性。畢竟蘇揆的正當性係來自於正當性嚴重不足的陳總統之授權，照樣有正當性嚴重不足的難題必須克服。

更重要的是，所謂的國家最高行政首長除應有自主決策權之外，還必須有完全的組閣權，才能符合憲法第五十三條規定的意旨。無奈的是，如果蘇揆還不能或仍不敢即刻進行內閣改組藉以取得人事主導權的話，則他還不算是國家最高行政首長！

說穿了，陳水扁總統的「權力下放」未必是個「全部下放」，更可能只是「其餘『黨』『政』權力」的「部分下放」而已。就「黨」而言，他擬放手讓黨主席游錫堃單獨或民進黨中常會共同決定黨務，但游主席或民進黨中常委卻須為年底北高市長選舉負起責任；亦即果爾民進黨慘敗的話，則陳總統已經成功劃出他未必需要辭職的最佳停損點，因為游主席或民進黨中常委將成為「代罪羔羊」。就「政」而言，陳總統仍握有閣揆任免權與國家安全大政方針之決策權，相反的，即刻起蘇揆卻須為內政經濟政策成敗負責。

整體而言，蘇揆實際上恐仍非屬憲法規範的國家最高行政首長，只不過他在陳總統宣示「其餘黨政權力」徹底下放、完全交付的同時，已經與游主席取得代表綠軍邁向二○○八的優先議價權。更進一步說，如果民進黨在北高兩市市長選舉全盤皆墨的話，蘇揆則會更有機會取得綠軍邁向二○○八的唯一門票。

然而，蘇揆也有他的政治風險，那就是陳總統如果選擇在「權力下放」之外，另於適當時機再宣布辭職的話，則依憲法規定將由呂副總統代理，蘇揆仍應與陳總統同進退並宣布內閣總辭。

基於以上各項理由，蘇揆已算是國家最高行政首長了嗎？（作者陳朝建為銘傳大學公共事務學系暨研究所助理教授）