陸、結論
總的來說，地方制度法第十八條、第十九條規定經濟服務事項，像是直轄市、縣市之工商輔導及管理事項（含攤販管理），本為直轄市、縣市自治事項，故基於「因地制宜」之政策需求，自得由各該直轄市、縣市就其攤販輔導暨管理事項自行研訂自治法規（尤其是自治條例）相繩，始符合法治國家、地方分權時代的基本要求。
但由於攤販之問題自古即已存在，甚至已成為地方居民謀生或就業之一部分，亦為許多民眾生活的一部分，因此，攤販管理自治條例或攤販輔導管理之制定（或修訂），如何在不影響市民公共利益、妨礙交通、安寧秩序、環保、衛生及公共安全之前提下，透過總量管制及社區參與之精神，以定時、定點的集中管理之方式，規劃許可之設攤地點及時間，並給予適度開放若干攤位之申請條件，輔導合法、取締非法，期能改變民眾對攤販之負面印象，讓攤販發揮對社會、經濟之正面功能，使攤販之經濟活動邁向常態性之商業活動，自屬當務之急。
實際上，基於法治國家之立場，攤販的管理本需以法律定之，或由地方自治團體積極立法以自治條例作為規範的主要依據[23]；然而，由於中央的攤販條例或攤販管理條例不易完成立法，故經濟部基於國家發展的整體需要，以及特定政經社文之考量，配合攤販管理本質上亦有「因地制宜」之特質[24]。是以，在各直轄市、縣市地方自治生態各有差異，且在各地攤販經營管理現況不一的情況下，如何對各直轄市、縣市內轄區攤販為之許可、攤販集中區之設置與限制等事項，似宜由各地方自治團體視「實際需要」決定之。整體而言，經濟部似仍將先促請各直轄市、縣市等地方自治團體依地方制度法之規定，本諸職權制定攤販管理自治條例（或攤販輔導管理自治條例），以符各地方之實際需要。
也就是說，只要各該地方自治團體的自治條例依循中央「攤販條例（草案）」的立法精神，亦採「原則禁止，例外許可」的政策方針（或立法原則）為之。至於，其具體之管理方式、管制手段等事項，仍宜開放給各地方政府自行訂定，以符合各該地區之差異性並符合實際需求。基此，經濟部攤販輔導管理方案的提出目的，僅係作為「國家最低基準」的政策方針之指示，提供各直轄市、縣市制定攤販管理自治條例（或攤販輔導管理自治條例）之用。
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* 作者為銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授，學術領域專長為地方制度法、地方政府管理。
[1] 另值得注意的是，諸多省市單行法規，在精省之後，很多具備職權命令性質的省單行法規則轉換為中央主管部、會、行、處、局、署的職權命令，恐未符行政程序法第一百七十四條之要求，而係屬失效之職權命令。
[2] 經筆者實地訪查全國各該縣市、直轄市的結果，目前僅有基隆市、桃園縣、台中市、高雄市、台東縣、連江縣等完成攤販自治條例（或攤販輔導自治條例、攤販管理自治條例或攤販輔導管理自治條例等）之制定施行。
[3] 也就是說，「攤販」係專指市場以外之攤販，即指於建築物或公民營市場之營業場所外，以攤位銷售貨物者；不同於此，「攤商」則指在公民營零售市場內營業之營業者而言。
[4] 例如都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第四條規定，公共設施保留地得作為臨時攤販集中場。
[5] 值得注意的是，誠如正文所言，臺灣省攤販管理規則係定位為「職權命令」，欠缺法律授權之依據，如依行政程序法第一百五十條第二項與第一百七十四條之一規定觀之，目前似屬無效之行政命令。
[6] 「上乘條例」與「橫出條例」均屬日本「法律先占理論」的延伸性見解。首先，「上乘條例」係指地方自治團體所制定之自治條例（甚或自治規則）得基於與國家法律相同之目的，再就其已規範之事項、拘束之對象，訂定比國家法律、法規命令更為嚴格限制之管制措施者，即屬「上乘條例」。其次，「橫出條例」則是指地方自治團體所制定之自治條例（甚或自治規則）得與國家法律、法規命令基於相同之規範目的，依據法律授權另對國家法律、法規命令所規定以外之事項，再以自治條例（甚或自治規則）加以相繩，即可稱為「橫出條例」。整體而言，日本「法律先占理論」所強調的「上乘條例」與「橫出條例」，如以「國家最低基準」（national minimum）理論予以解讀（即：依國家法律所設置的規制，不能對地方自治團體之自治條例的規制造成過多抑制，相反的，應解為以全國、全民的觀點所作成的規制，均屬規制的最低基準），地方自治團體除可制定「橫出條例」外，亦得為環境保護、公害防治等維護地方住民健康之設定，容許地方自治團體亦得制定較國家法律、法規命令為嚴格之「上乘條例」。以上可參照陳朝建，2004/11/18，《地方制度法教室：上乘條例與橫出條例的基本理解》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，網址
http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[7] 但委辦規則除外，惟鄉鎮市即使訂定委辦規則，該委辦規則的特色有二：（一）需經縣政府核定始得施行；（二）禁止就罰則予以規範，蓋依法與現行制度觀之，鄉鎮市之自治法規或委辦規則均不得就罰則事項予以規範。但實務上已有部分鄉鎮市（如宜蘭縣頭城鎮、彰化縣二水鄉）基於「目的立法」就該類事項予以規範，但無涉罰則之限制者，仍非現行法制所不許。
[8] 另依釋字第五六四號解釋理由書、協同意見書意旨觀之，關於直轄市、縣市的自治事項，憲法均明定應由地方立法並執行之，加諸憲法增修條文亦賦予縣議會行使縣之立法權。故地方制度法除明定直轄市、縣市經濟服務事項（含工商輔導管理之事項）屬於地方自治事項外，並就直轄市、縣市自治法規之制定或訂定設有明文。如依據上開憲法及地方制度法之規定，各該直轄市、縣市等地方自治團體自應另依法定程序制定自治條例，就其自治事項作必要之補充及合理之規範，始符合法律保留與自治條例保留之基本理解。
[9] 地方制度法第二十八條規定「創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者」之事項，本應以自治條例定之；加諸同法第二十六條亦規定，直轄市法規、縣市規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰，故就此而言，攤販輔導、管理業務在地方自治團體部分，仍僅得由直轄市、縣市以「自治條例」方式定之。
[10] 較特別的是，稱為攤販管理自治條例者如高雄市攤販管理自治條例，卻無罰則規範；惟稱為攤販輔導管理自治條例者如臺中市攤販輔導管理自治條例，卻以罰則管制為主，而非僅有輔導的處置措施。
[11] 業已制定或擬定攤販輔導管理事項自治法規之地方自治團體（如高雄市、台北市、台中市、桃園縣、連江縣等），「得」參照本方案規定辦理修正；亦即，本方案建議或敦促之特定人，尤其係指尚未制定或尚未擬定攤販輔導管理事項自治法規之地方自治團體。
[12] 「上乘條例」與「橫出條例」均屬日本「法律先占理論」的延伸性見解。首先，「上乘條例」係指地方自治團體所制定之自治條例（甚或自治規則）得基於與國家法律相同之目的，再就其已規範之事項、拘束之對象，訂定比國家法律、法規命令更為嚴格限制之管制措施者，即屬「上乘條例」。其次，「橫出條例」則是指地方自治團體所制定之自治條例（甚或自治規則）得與國家法律、法規命令基於相同之規範目的，依據法律授權另對國家法律、法規命令所規定以外之事項，再以自治條例（甚或自治規則）加以相繩，即可稱為「橫出條例」。整體而言，日本「法律先占理論」所強調的「上乘條例」與「橫出條例」，如以「國家最低基準」（national minimum）理論予以解讀（即：依國家法律所設置的規制，不能對地方自治團體之自治條例的規制造成過多抑制，相反的，應解為以全國、全民的觀點所作成的規制，均屬規制的最低基準），地方自治團體除可制定「橫出條例」外，亦得為環境保護、公害防治等維護地方住民健康之設定，容許地方自治團體亦得制定較國家法律、法規命令為嚴格之「上乘條例」。以上可參照陳朝建，2004/11/18，《地方制度法教室：上乘條例與橫出條例的基本理解》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，網址
http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[13] 得注意的是，由於上開三類法源依據的立法技術均得綜合運用之故，因此實際上，另會產生「職權立法」與「授權立法」的混合型態，或是「目的立法」與「職權立法」的混合型態，或是「目的立法」與「授權立法」的混合型態，甚或是三類法源依據並列的型態。
[14] 畢竟攤販多寡與否係一個國家是否為文明國家、一個都市是否為文明城市的具體指標，因此攤販本應予以減少或杜絕，故宜採取「原則禁止，例外許可」的政策立場。
[15] 以下內容係筆者另參照臺北市攤販管理自治條例的立法總說明，以及部分直轄市、縣市座談會的感想心得並綜合全國各該直轄市、縣市的實地考察心得撰寫而成，特此指明。
[16] 就政府再造的立場而言，刻正推動所謂的「去任務化」、「地方化」、「民營化（委外化）」與「行政法人」。因此，基於「地方化」的政策立場，攤販管理應屬地方自治團體的自治事項，本宜由地方自治團體立法並執行之；另就「去任務化」與「民營化（委外化）」的政策立場觀之，地方自治團體的攤販管理業務，亦應從「管理、管制」轉向為「輔導、協助」，且亦應儘可能交由市場機制決定。
[17] 如果基於「公共均可接受之原則」，偏遠縣市或鄉鎮市之地區亦得由當地居民或攤販管理組織向地方政府申請攤販集中區之設置，惟前提是不嚴重影響市容、交通及公共安全！
[18] 值得注意的是，「有名規費」（如規費法第七條、第八條的行政規費與使用規費）應以法律、法規命令或自治法規（如自治條例或自治規則）定之；「無名規費」（即規費法或專業法規所未定名之規費）在地方則應經地方議會議決後，宜以自治條例明定清楚（地方制度法第六十七條第二項、第三項規定參照）。
[19] 如反映在攤販管理的業務上，如攤棚、攤架之式樣，仍得以法律、法規命令或自治法規（如自治條例）等加以明確限制。
[20] 台中市政府的承辦課長與同仁，即於筆者主持之研究案的座談會中指出社區回饋原則遠比社區參與原則更為重要（2005/8/3經濟部攤販管理方案台北市政府市場管理處座談會會議記錄參照）。
[21] 蓋2006年2月5日行政罰法施行之後，罰鍰額度在新台幣三千元以下者，得視違規情節轉以「警告性處分」替代（如責令悔過與限期改正等）。
[22] 也就是說，為落實攤販之管理政策，各該直轄市、縣市政府對原有之攤販臨時集中場重新整頓後，除可另外新設攤販臨時集中場外，亦得以攤販管理自治條例或攤販輔導管理自治條例規定朝假日化、夜市化、藝文化、觀光化、環保化之主題市集規劃，期使在有規劃、有規律之攤販集中主題市集裡，提供市民多元休閒遊憩兼購物場所。
[23] 此即所謂「法律保留」或「自治條例保留」之基本理解，亦即涉及人民權利義務之重要事項應以法律定之或以自治條例定之（可參照中央法規標準法第五條或地方制度法第二十八條之規定）。
[24] 所謂「因地制宜」之特質，係指舉凡與人民之食、衣、住、行、育、樂、生、老、病、死等有直接關聯之事項，均宜由各該地方自治團體就其地方需求與特色辦理之。基此，攤販管理與人民之食、行、樂、病等事項有直接關聯，本宜由地方自治團體立法並執行之，或負其政策規劃與行政執行之責任。
