本篇全名為「論地方立法機關預算審議之決議效力-以主決議與附加決議為例」（作者：陳朝建*、黃碧吟**），囿於部落格每篇文字限制，故分成幾個段落連續登載......（備註：本篇待續）
陸、地方預算審議決議之效力—輔以附加決議為例
依地方制度法第三十五條、第三十六條規定，預算審議權為地方立法機關主要職權之一，直轄市、縣市、鄉鎮市總預算案之審議，另依同法第四十一條第一項規定，應注重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序，其中歲入以擬變更或設定之收入為主，審議時應就來源別決定之；歲出以擬變更或設定之支出為主，審議時應就機關別、政事別及基金別分別決定之。亦即，地方立法機關審議預算時，係就歲入與歲出之科目與金額作成決議；惟實務上，地方立法機關經常就預算科目及金額以外之事項，做成種種決議，該等決議之效力為何？對行政機關有無拘束力？實有加以探究之必要，茲就決議之型態及其效力分述如下：
一、預算審議決議之型態
一般而言，地方立法機關審議預算作成決議之型態有下列三種[31]：
（一）主決議：乃地方立法機關於審議預算時，就歲入、歲出項目之金額，決定其增、刪之審議意見，該決議應與法定預算同時作成，並經三讀及發布之程序。就地方制度法、預算法等相關法令規定而言，係指地方議會或代表會審議預算案時依地方制度法第四十一條第一項及預算法第九十六條準用第四十九條規定，就歲入、歲出項目之金額，決定其增、刪之審議意見。
（二）附加條件或期限[32]：乃地方立法機關於審議預算時，就預算之動支附以須於條件成就或期限屆至，始得執行之謂。就地方制度法、預算法等相關法令規定而言，附加條件或期限，即附加於預算主決議之條件或期限，則係指地方議會或代表會依地方制度法第四十一條第二項及預算法第九十六條準用第五十二條第一項規定，就預算之動支附以須一定條件成就或俟將來確定期日、或不確定事實之該當，始得執行者，惟通常以但書的形式表現之。
（三）附帶決議：乃地方立法機關於其所通過之各筆預算科目之上，另對於特定行政業務之執行，提出要求或建議意見，實務上有以附帶意見、附帶建議、綜合決議等稱之。詳言之，附帶決議係指地方議會或代表會於其所通過之各筆預算科目之上，另外對於特定地方行政業務之執行，提出要求或建議。實務上，地方議會或代表會審議預算案所作之審議意見，指明為綜合決議、附帶意見、附帶建議等名稱，以及其他無涉及預算動支之但書意見，惟其性質與附帶決議相似者，仍視為附帶決議。
二、決預算審議議之效力
另有關預算審議決議之效力，亦得就前開三種決議型態再分述之：
（一）主決議：主決議乃法定預算之一部分，與法定預算有不可分割之關係。如該決議與憲法、法律、基於法律授權之法規或自治條例並無牴觸時，地方行政機關應即遵照辦理，亦即該決議對行政機關有拘束力也。如行政機關認有窒礙難行時，得依地方制度法第三十九條規定提起覆議，經覆議仍維持原決議案時，除另有地方制度法第四十條第五項（如對歲入、歲出之議決違反相關法律、基於法律授權之法規規定或逾越權限，或對維持政府施政所必須之經費、法律規定應負擔之經費及上年度已確定數額之繼續經費之刪除已造成窒礙難行時）或第四十三條第一項至第三項情事外（該決議與憲法、法律、基於法律授權之法規或自治條例牴觸無效），應即接受該決議。反之，如該決議與憲法、法律、基於法律授權之法規或自治條例牴觸時，得參照地方制度法第三十九條或第四十三條第一項規定，提起覆議或報請自治監督機關函告無效[33]。
（二）附加條件或期限：地方制度法第四十一條第二項明定法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律、自治法規所不許者，不在此限。該條項所定，原則上，指地方立法機關審查報告中針對「預算科目及金額」附加條件或期限之決議事項，即法定預算內容實際執行所附加條件或期限，又該條件或期限因屬法定預算之附加，故應與法定預算有直接相關者為限[34]。又司法院釋字第三九一號解釋理由書亦敘明，法律案與預算案之規範效力有所不同，預算係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力。依上開解釋意旨，條件及期限既屬法定預算之附款，則其效力不可能超過法定預算本身，即其效力應終止於當年度預算執行。另所謂「法律或自治法規所不許」可包括以下三種情形：1.法律或自治法規所明文禁止者；2.違反法律或自治法規之立法意旨或作業條件；3.法律或自治法規明文規定屬行政機關權責，附加條件或期限影響行政機關職權行使者[35]。例如地方立法機關於審議預算時，就法定經費之動支附加條件，即與法定經費之性質不符[36]；至於何種情形該當「法律或自治法規所不許」？應依實務上決議之內容就個案予以判斷[37]。
必需強調的是，地方立法機關審議預算所為之附加於預算之條件或期限，如該決議與憲法、法律、基於法律授權之法規或自治條例並無牴觸時，地方行政機關應即遵照辦理。如地方行政機關認有窒礙難行時，得依地方制度法第三十九條規定提起覆議，其處理方式與前述主決議之情形相同。如該決議與憲法、法律、基於法律授權之法規或自治條例牴觸時，地方行政機關不受該附加條件及期限之拘束，另得參照地方制度法第三十九條規定，就牴觸部分附具理由「函復」地方立法機關。
地方立法機關審議預算附加條件或期限雖為法所許，惟所附加之條件如繫於一方主觀之意志為效力得喪之依據，則非屬法律上之條件。例如：預算之動支應先得到立法機關之同意，因繫於預算審議者一方之意思，逾越地方制度法第四十一條第二項所定之附加條件規定之範疇，乃屬「法定外之決議」，對行政機關原則上不生法律上拘束力，應認僅屬「建議性質」，亦不宜將之視為「主決議」或「適法決議」[38]。
又如議決內容非屬附加條件或期限，而屬其他附款之形式者，其效力為何？亦屬關鍵問題，若對照地方制度法第四十一條第二項規定，預算審議除附加條件或期限為法律所許外，附加其他之附款如「附加負擔」者，應認為法所不許。例如：法定預算如附加負擔，因「負擔」可獨立存在，即不應以預算主決議之方式呈現，而應以法律有明文規定為宜，否則即屬決議方式之濫用，而有適法性之疑慮及立法權不當侵害行政權之虞。退萬步言之，縱然承認該等決議之容許性，亦不宜承認其得發生如法律般之法規創造力，而僅能承認其具有「法定外決議」之效力，對行政機關不生法律拘束力，亦應僅屬「建議性質」[39]。
另依學界與實務界通說的理解，即使再退步言之，縱使對地方立法機關依地方制度法第四十一條第二項所作決議之容許性採更寬鬆之方式予以看待，即認為凡與預算審議權具有正當合理關聯之決議，不論其表現形式是否為「條件」或「期限」，對於行政機關均發生法律上之拘束力，亦需其決議內容未逾越預算審議權之合理範圍，且未侵犯行政機關之預算編製權及執行權始足當之。違反者，僅能視其屬「法定外決議」對行政機關不生法律上之效力[40]。
（三）附帶決議[41]：由地方制度法第四十一條第一項及第二項規定綜合觀之，附帶決議與主決議不同，附帶決議之內涵應排除附加條件或期限，其效果僅為「由直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所參照法令辦理」，亦即其決議內容不得逾越法令規定之範疇，而僅具建議性質，故而其範圍較難以律定。整體而言，地方行政機關對於立法機關預算所為之附帶決議，可視決議內涵而異其處理方式，例如有關預算之動支不受該附帶決議之拘束；如該決議與憲法、法律、基於法律授權之法規或自治法規牴觸，或執行有困難者，或有施政目標不符者，得參照地制法第三十九條規定，「函復」地方立法機關妥為說明已足；如附帶決議內容適法可行者，得遵照辦理也[42]。惟以當前地方政治生態而言，附帶決議一旦通過，即會形成政治上之壓力，或可謂仍具有事實上之拘束力，行政機關如漠視該附帶決議時，就可能對於地方府會關係或所會關係之和諧程度有所影響[43]。
在此，又有關地方立法機關審議預算案所作之附帶決議（附帶意見、附帶建議等）之效力，茲彙整行政院、行政院主計處以及內政部相關函釋見解如下[44]：
1.內政部七十二年十月函示：「省（市）議會審議省（市）預算所作之附帶決議、附帶意見、附帶建議，非預算案之法定決議，惟為增進府會之團結和諧，省（市）政府應儘量予以尊重辦理，如執行有困難，得附具理由函復省（市）議會。其涉及中央權責者，由省（市）政府報請中央核辦。」
2.行政院八十一年一月函示：「有關議會動總預算案所作之審議意見或審查意見，如性質與『附帶決議』、『附帶意見』、『附帶建議』相似者，可參照內政部七十二年十月函釋辦理。」
3.內政部八十二年六月釋示：「議會審議總預算案所作之決議但書部分，其性質與『附帶決議』、『附帶意見』、『附帶建議』相似者，自仍有本部七十二年十月函釋之適用。」
4.內政部八十六年一月函示：「本部七十二年十月函示與直轄市自治法尚無牴觸，且其闡釋事項既仍存在，為維法制穩定性及行政一致性，上開函釋自應繼續適用。」
總之，有關地方立法機關對預算案所作之附帶決議，向依上開諸多函釋規定處理。而自八十七年十月二十九日預算法修正公布施行，及八十八年一月二十五日地制法公布施行後，地方制度法第四十二條第三項即規定：「直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會就預算案所為之附帶決議，應由直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所參照法令辦理。」故在上開法律施行後，自應依上開法律規定辦理之，自屬當然。換句話說，就上開實務見解而言，直轄市、縣市議會就預算案所為之附帶決議，係由直轄市、縣市政府參照法令辦理；同理，鄉鎮市民代表會就預算案所為之附帶決議，亦由鄉鎮市公所參照法令辦理。值得注意的是，整個重點就在於，所謂的「參照法令辦理」，係指附帶決議原則上對地方行政機關並無拘束力，不論是否適法或適當，地方行政機關均得提出「函復」予以反制；甚至，地方行政機關亦得主張附帶決議違法而報請自治監督機關函告無效，或就有無違法之疑義，向中央主管機關或司法院聲請解釋[45]。
又本文為強化論證效果（即附帶決議對地方行政機關而言，僅供參考），特綜合以上主管機關函釋見解，另提出地方立法機關就預算案所為之附帶決議對於行政機關不生拘束力之實例案件佐證如後：
1.苗栗縣竹南鎮民代表會審議竹南鎮八十八年下半年及八十九年度總預算案：苗栗縣竹南鎮民代表會審議竹南鎮八十八年下半年及八十九年度總預算案，作成刪除市長，作成：「一、社區各項補助款及建設經費需本會同意後始得勻支各社團補助款亦同。二、各課室建設經費三百萬元以下亦需送請本會同意。三、歲入部份垃圾焚爐回饋金五一○○萬元動支前須經本會同意。四、興建納骨堂配合款五千五百萬須經本會同意才能動支，餘照原案通過。」經內政部釋示[46]：竹南鎮民代表會所為四項決議均屬預算執行之核可權，與法定預算之決議係屬二事，且預算須經該會同意始得動支，無異賦予該會再次審議預算權，與附加條件於條件成就時，其效力發生或消滅之意旨有別，應非屬地方制度法第四十一條第二項附加條件性質。另依地方制度法第五條第二項規定，鄉鎮市民代表會及鄉鎮市公所分別為鄉鎮市之立法機關及行政機關。鄉鎮市民代表會依地方制度法第三十七條第二款規定，有議決鄉鎮市預算之權限，預算執行權則屬鄉鎮市公所。本案竹南鎮民代表會所為決議，涉預算執行之核可，顯已逾越該會職權，應屬附帶決議性質，該所自得依地制法第四十一條第三項規定辦理。
2.高雄縣美濃鎮民代表會審議美濃鎮九十二年度算總預算案：高雄縣美濃鎮民代表會就美濃鎮九十二年度預算一般行政科目業務費項下編列機關首長特別費四萬四千元審議凍結，致該機關首長無特別費可支，經內政部釋示[47]：本案美濃鎮公所九十二年度預算編列機關首長特別費，經美濃鎮民代表審議並未刪減，已完成法定程序。惟依美濃鎮民代表會之決議，上開凍結之預算，美濃鎮公所須再另案提經該會同意解凍始得動支，無異賦予該會再次審議預算權，與附加條件於條件成就時，其效力發生或消滅之意旨有別，非屬地方制度法第四十一條地二項附加條件性質，基於「預算不二審原則」，本項決議對美濃鎮公所無拘束力。亦即，對照前述案例觀之，該決議亦屬附帶決議性質。
3.金門縣議會審議金門縣九十二年度附屬單位預算總預算案：金門縣議會審議金門縣九十二年度附屬單位預算金門酒廠實業股份有限公司，作成決議「人事費用除董事長外其餘保留（董監事應儘速於近期內任用專業人士）」，經內政部釋示[48]：「……本案金酒公司九十二年度預算編列，經貴縣議會審議並未刪減，已完成法定程序。惟依貴縣議會之決議，無異賦予該會再次審議預算權，與附加條件於條件成就時，其效力發生或消滅之意旨有別，非屬地方制度法第四十一條第二項附加條件性質，貴府自得依第四十一條第三項規定辦理……」亦指該決議屬附帶決議性質。
4.雲林縣議會審議雲林縣九十二年度總預算案：雲林縣議會審議雲林縣九十二年度總預算案，作成增加預算經費之決議，經內政部釋示[49]：「查依本部七十二年十月○○函釋『……議會審議預算所作附帶決議、附帶意見、附帶建議，非預算案之法定決議，惟為增進府會之團結和諧，政府應儘量予以尊重辦理，如執行有困難，得附具理由函復議會。』本案宜請依照上開函釋規定辦理，毋須依照覆議程序辦理。」亦指該決議屬附帶決議性質。
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