法定預算，應定位為「預算法律說」（含「預算法形式說」），還是「預算行政說」的措施性法律呢？其次，有關法定預算之審議程序，實際上又是如何舉行的呢？本文將予以解說......
釋字第五二○號解釋及其解釋理由書，均謂：預算制度乃行政部門實現施政方針並經立法部門參與決策之憲政建制，對預算之審議及執行之監督，均屬立法機關之權限與職責。又預算案經立法院審議通過及公布為法定預算者，形式與法律案相當，惟因其內容、規範對象及審議方式與法律案不同，學理上仍稱之為「措施性法律」。
至於，法定預算及行政法規之執行，均屬行政部門之職責，其間區別在於：賦予行政機關執行權限之法規，其所規定之構成要件具備，即產生一定之法律效果，若法律本身無決策裁量或選擇裁量之授權，該管機關即有義務為符合該當法律效果之行為；立法院通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範（預算法第六條至第八條規定參照 )，其規範效力在於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及審計機關之監督。整體而言，依照財政法通說，立法機關（國會）從事預算之審議，概可分為：
（一）「預算法律說」，主張政府各項服務，無論是公權力行政或私經濟行政，均需以預算經費為其依據，否則會停擺的問題，因此預算如同法律均直接影響人民之權利義務，與法律並無差異，此即「預算法律說」。此說強調，預算雖有期間限制，但某些法律亦有落日條款之設計，實則兩者之間並無多大差別；同時，行政部門所提之預算案與法律案，立法機關均可予以修正。
（二）「預算行政說」，主張預算案並未直接影響或規範人民之權利義務，且以會計年度為期間限制皆，自與法律案直接規範人民之權利義務有所不同；另預算編製提案係委行政部門負責，本質上預算係屬「行政權」的範疇；至於立法機關從事預算之審議時，亦需在不侵害行政機關預算編製提案權的行政保留範圍內，僅作適當幅度之修正而已。質言之，整個預算的編列、審議與執行過程，都顯示國家行政權優越於立法權的現象，故可稱為「預算行政說」。
（三）「預算法形式說」，則認為預算案僅與法律案之成立程序不同，亦即預算係以「個案立法」的形式成立，相反的，法律則以「通案立法」的形式存在；整體而言，若將法定預算之性質歸類為「預算法律說」、「預算行政說」等兩大類見解的話，本說也可以算是「預算法律說」的修正見解。
也就是說，關於法定預算之性質，係以「預算法律說」（含「預算法形式說」）、「預算行政說」等兩大類學說為主，惟依釋字第五二○號、第三九一號解釋之謂：立法院審議預算案時，不得對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，要難謂非憲法第七十條所指增加支出提議之一種，復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理。依此觀之，我國釋憲實務之見解，係將預算案認定為實質的行政行為之一；儘管預算案仍需經由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有「措施性法律」之稱。但整體而言，立法院審議預算案，已具備批准行政措施之性質，亦即批准年度施政計畫之性質。
不惟如此，另依釋字第二六四號解釋理由書所載，憲法規定行政院應提出預算案，由立法院議決之，旨在劃分預算案之提案權與審議權，使行政院在編製政府預算時能兼顧全國財政、經濟狀況與年度施政計畫之需要，並為謀求政府用度合理，避免浪費起見，委由代表人民之立法院議決之，以發揮其監督政府財政之功能。從而，憲法第七十條規定係防止政府預算膨脹，致增加人民之負擔而設。也就是說，預算之編製係因應施政方針之內容而定，而預算編列之項目關於支出部分，均依法律之規定應予支出之法定經費，行政機關固不得抑而留不予支出，惟若有關計畫型資本支出，則因情事變更或施政方針之改變，仍得由行政院或主管部會核定停止計畫之實施。就此而言，我國顯然係採「預算行政說」！
整體而言，預算案乃本於施政方針編製，並由行政院提出於立法院審議，於審議完畢後公佈施行。詳言之，憲法增修條文第三條第二項第一款規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。而所謂「施政方針」，是指年度開始時，說明該年度施政的目標；不同於此，「施政報告」則指年度結束後報告之前施政的結果。前者（「施政方針」）與預算有關，藉以查明預算與施政方針是否配合；後者（「施政報告）與決算有關，以查明施政的實際情形是否與施政方針一致。爰此，國家施政無不需要經費，從而預算法第三十條也規定，行政院應於年度開始九個月前，訂定下年度之施政方針；預算案則由各主管機關遵照施政方針擬定歲入、歲出概算而編列，由行政院於會計年度開始四個月前提出立法院審議，並附送施政計畫（參看預算法第四十六條）。
再者，依憲法第五十九條之規定，行政院應將年度預算案提出於立法院審議；憲法第五十八條第二項復規定，應行提出於立法院之預算案及其他重要事項，提出於行政院會議議決之；且憲法第六十三條另規定，立法院有議決預算案之權，並由總統公布施行（憲法第三十七條規定參照）。從而，預算案交付立法院審查後，整個政府預算的審議過程，約略是：
（一）「施政報告並備質詢」，亦即行政院須在會計年度開始前四個月前提出立法院審議（預算法第四十六條規定參照）；立法院審議總預算時，由行政院長、主計長列席，分別報告施政計劃及歲入、歲出預算編製之經過。立法委員得就施政計劃及關於計劃及預算上一般重要事項提出質詢，但有關秘密之預算質詢則以秘密會議行之（預算法第四十八條規定參照。實際上，預算案之審議仍異於法律案之審查，故在總預算案交付分組審查前，係由預算及決算委員會召集各委員會聯席會議決定分組審查辦法及審查日期，並由預算及決算委員會的委員擔任主席。
（二）「分組審查」，蓋總預算交付審查後，則由預算委員會召集全院各委員會聯席會議，依十二組決定分組審查辦法及審查日程。因為立法院共有十二個專業常設委員會之故，分別為內政及民族、教育及文化、司法、法制、預算及決算、財政、國防、經濟及能源委員會、外交及僑務、交通，與科技及資訊、衛生環境及社會福利等十二個委員會（分成十二組決定分組審查，每組並以二十一人為最高限額；且每位委員以參加一委員會為限，同時各政黨在委員會之席次比例，係依各政黨在院會之席次比例分配之）。舉例來說，國防委員會審查國防部主管的預算案、教育及文化委員會則審查教育部及文建會主管之預算案；當然，預算審查時皆由預算及決算委員會會同各有關委員會委員共同審查，並由各別專業常設委員會之召集委員擔任主席。儘管各立法委員皆可至其非所屬的委員會登記發言，但唯僅預算及決算及其各該專業常設委員會之委員，始能參與表決。此外，各小組在分組審查預算時，亦得邀請有關機關首長、單位主管列席報告、備詢，並提供有關資料，而進行委員會的詢答處理。
（三）「綜合整理」，當預算由各小組審查完畢後，則由各委員會之召集委員，將審查結果以書面提報給預算及決策委員會會議彙整之；嗣後並草擬書面總報告，俾以提交至全院各委員會聯席會議審查之。但預算及決策委員會，若發現或主張各小組意見有乖違法令之處，亦得由其召集相關委員會舉行聯席審查。
（四）「聯席會議審查」，承上所述，係由預算及決策委員會召集舉行全院各委員會之聯席會議，並由各委員會之召集委員就審查法案提出報告，嗣後聯席會議審查通過各分組審查結果之書面總報告。
（五）「院會議決」，全院各委員會聯席會議審查完竣後，即提請院會議決，並由預算及決算委員會召集委員出席報告。同時，依據預算法第五十一條之規定，總預算案之審議，本應於會計年度開始前一個月由立法院議決之。
（六）「預算公布」，另依預算法第五十一條規定，總預算案在議決通過後，須於會計年度開始前十五日前（即十二月十五日以前）由總統公布之；但預算中如有應守秘密部分，則不予公布。
當然，在（六）「預算公布」之前，關於立法院審議通過之預算，如因額度變動過大或被削減過多，使行政機關之執行有其窒礙難行之處，則行政院可依憲法增修條文第三條第二款之規定，將預算案之全部或一部，敘明窒礙難行之理由後，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。對此，立法院對於行政院移請之覆議案，則應於十五日內作成決議；立法院休會期間，立法院應於七日內自舉行臨時會，並於開議十五日內作成決議。覆議案如逾期未決議者，則原決議失效；如未達全體立法委員二分之一通過，即不維持原決議。反之，如贊成維持原決議案者，超過全體立法委員二分之一，即屬維持原決議，此時行政院院長應即接受該決議。
值得注意的是，若預算未如期完成審議，亦應有補救措施，以免政府業務之延宕而影響機關運作、人民權益。因此，預算法第五十四條另設規定：總預算之審議，如有部分未經通過，致總預算全案不能依預算法第五十一條規定期限完成審議時，各機關預算之執行，應依下列規定為之：收入部分暫依上年度標準及實際發生數，覈實收入；支出部分，新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程序始得動支，至於新興資本支出及新增科目以外之科目仍得依已獲授權之原訂計劃或上年度執行數，覈實動支；履行其他法定義務之收支，仍可照常收支；又因應五十四條前三款收支調度需要之債務舉借，仍可覈實辦理。
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