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行政法教室：「公告」的法律定位及其效力位階問題
—以宜蘭縣政府調降非都市土地建蔽/容積率「公告」為例

　　署名「Fulai」的讀者先進，在2004/10/09於「陳誠法政專業教學網」的留言版（http://mypaper.pchome.com.tw/news/macotochen/）提及，他說拜讀拙著有關宜蘭縣政府非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例覆議案的分析之後，仍有幾項疑義：

　　（一）宜蘭縣政府依據內政部訂定的「非都市土地使用管制規則」第九條之授權，以「公告」之方式調降宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率，未知該「公告」之法律性質為何？

　　（二）上開宜蘭縣政府調降該縣非都市土地建蔽率、容積率之「公告」，有無「地方制度法」第三十條第一項或第二項規定之適用，其效力如何？

　　（三）又按「非都市土地使用管制規則」第九條第一項但書規定，直轄市或縣市政府得視實際需要酌予調降，並報內政部備查。依此，Fulai先生復提問，未知宜蘭縣政府以「公告」方式調降該縣非都市土地建蔽率、容積率，是否適法？在法效力上有無瑕疵，或甚至無效之可能？

　　對此，筆者立即撰筆敬復Fulai先生說：首先，有關「公告」的法律性質，或與法規命令、行政規則相當（也就是說，可以算是廣義的「法規」之一種），或與行政處分（含一般處分）相當，或視為觀念通知之公文書類，本無法一概而論，均必需視個案適用情形、所拘束之相對人而論。

　　惟函詢本案，初步判斷，筆者以為宜蘭縣政府若依內政部「非都市土地使用管制規則」第九條之授權，另以「公告」調降宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率者，該「公告」之法律性質，似與法規命令或行政規則相當。

　　有興趣的讀者，可參照釋字第五四二號解釋理由書所指，行政機關內部作業計畫，經公告或發布實施，性質上為法規之一種；其未經公告或發布，但具有規制不特定人權利義務關係之效用，並已為具體行政措施之依據者，則屬對外生效之規範，與法規命令或行政規則相當。

　　其次，既然本案的「公告」與法規命令或行政規則相當，其雖不符合自治條例、自治規則之形式定義，但仍為廣義的地方法規之一（例如：可將該「公告」當作「地方行政規則」看待），仍需「類推適用」地方制度法第三十條之規定，以及相關之法理（如：中央法規優越之原則、地方法規禁止越權原則等）。亦即，該「公告」之內容不得牴觸法律、中央法規命令，甚或自治條例與自治規則之規定。

　　其三，值得注意的是，若「非都市土地使用管制規則」第九條第一項但書規定直轄市或縣市政府得視實際需要酌予調降，並報內政部備查。依此，宜蘭縣政府之「公告」是否適法，自可由內政部（營建署）於事後的「備查」時再作判斷，若內政部予以備查者，仍屬繼續有效；若內政部認為違法，亦可對該「公告」予以函告無效（惟此部分之認定，另涉及專業法規之判斷問題）。

　　（備註：本篇是2004/10/05「地方制度法專題：地方府會關係覆議案件之解析—以『宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例』覆議案為例」的補充說明）