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行政法教室：政府資訊公開與機密文件保護的平衡

　　國家機密也是政府資訊的一部分，惟如何適法公開或是限制其公開，通常令依法行政、奉公守法的公務人員感到困擾，以下將作簡單的說明；並為前篇「行政機關得否拒絕提供立法委員相關文件？」的補充。

一、公務機密的意涵與學說
　　「國家機密」或稱為「公務機密」，基於國家利益之緣故，通常另受行政法律、刑事法律之保護。整體而言，行政主體及其所屬人原處理法定事務所產生、取得或知悉之公務資訊，均可稱為「機密」，在概念上甚為抽象複雜，且應如何認定一直存有爭議，目前學說已經有四：

　　（一）形式秘密說，亦稱為指定秘密說：凡行政官署「指定」為機密（絕對機密、極機密、機密、密等）之政府資訊均屬之。

　　（二）實質秘密說，也稱為自然秘密說：認為所謂應保守之公務機密必須以實質上有保護之必要者為限，而非以被指定為機密者即足該當。亦即該受保護之國家機密必須涉及國家安全、個人隱私，而有加以保護之價值者為限。

　　（三）形式或實質秘密的總括說：此說則總括形式秘密說與實質秘密說之內涵，認為應保護之國家機密，除形式上已被指定為機密之政府資訊外，尚及於雖未被指定為機密但實質上具備被保護之價值者，亦屬機密之範疇。

　　（四）形式且實質秘密說，或稱為「複合說」：此說認為構成應保護之機密，除形式上已經被指定為機密者外，尚須實質上亦具備被保護之價值者始足該當。這是目前的通說係，並為法院判決實務所承認。

二、公務機密與資訊公開的基本原則
　　公務機密雖然有保護的必要，但基於人民亦有「知的權利」，自有必要將若干政府資訊予以公開。所謂「政府資訊」係指國家機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖晝、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。基本上，政府資訊與機密保護之平衡，仍應恪遵如下的原則為之：

（一）政府資訊公開原則
　　行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外，已為行政程序法第四十四條第一項所明定；惟為符合法律保留原則之要求，有關政府資訊之公開或限制，除行政程序法已規定者外，應另以法律定之。
　　
（二）政府資訊主動公開原則
　　所謂「主動公開」的意義係指行政機關對於所持有、保管之特定範疇、種類之資訊，無庸人民聲請，本應基於職權之運作主動對外公布；亦即，因此其公開之對象為一般社會大眾，並不限於特定行政程序中當事人或利害關係人，也可稱為「一般性之資訊公開」。

　　例如：行政程序法第四十五條第一項規定，法規命令、行政指導有關文書、許（認）可條件之有關規定、施政計畫、業務統計及研究報告、預算、決算書、公共工程及採購契約、對外關係文書、接受及支付補助金、合議制機關之會議紀錄等行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。

（三）政府資訊因請求而提供之原則
　　所謂政府資訊因請求而提供係指經個別行政程序中當事人或利害關係人以主張或維護其法律上利益有必要之理由，向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，行政機關對於該申請，除有法定事由，不得拒絕，亦可稱為「行政程序中之個案性資訊公開」。

（四）政府資訊的機密保密之必要原則
　　又要求公務員保守公務機密之目的在於維護國家安全，或建立人民對於政府之信賴，以利相關事務之推動。因此，政府資訊之任意公開若將侵害人民資訊自主之權利，反足以影響社會、經濟市場秩序時，亦應加以保密。尤其是，公務員因職務之關係較一般民眾更易接觸、知悉、持有政府資訊，其中有應秘密者，亦有應公開者，自需基於比例原則判斷政府資訊公開的必要性。

三、公務人員對機密資料提供相關機關的實務作法
　　政府資訊一旦列入公務機密後，公務人員具有絕對保密各該機密之義務並應依法忠誠服務，且於處理機密文件時，另需採取嚴防洩密的保密措施。然而，公務人員對於有權調查之司法機關或準司法機關，如監察委員、司法檢察機關或法院，以及有權質詢之機關（如立法院、各級地方議會）之要求提供時。

　　原則上，如公務人員所陳述、提供之政府資訊已涉及機密保護之必要者，仍應先經該管機關或職務長官之准許，以秘密會議或其他保密方式等適當方式為之必要的陳述、提供；並應向聽取人或索取機關（如上開司法機關或立法機關）說明機密等級，亦得請其採取適當保密措施。

　　當然，更理想的適法作為是，有權調查或有權質詢之機關，於需要機密資料俾供參考時，應先以「公函」通知該管行政機關決定是否暨如何依法提供，以示權立分立與制衡原則的基本尊重。