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地方制度法教室：定有罰則的自治條例之核備問題

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　依地方制度法第二十六條第四項規定，直轄市制定自治條例時如定有罰則，應報行政院核定後公布，縣市制定自治條例時如定有罰則，應報中央各該主管機關核定後公布；但值得注意的是，目前實務見解主張，核定機關於核定時應就整體之自治條例為核定，而非僅就有罰則之部分條文核定，俾以維護自治條例之整體性。

　　又核定後之自治條例，其後再為修正時，如其修正屬罰則相關之條文（包括處罰要件、處罰態樣及處罰效果等均屬之），均應報各權責機關核定後再行公布；如屬罰則相關條文以外之修正，則應於公布後報請權責機關備查。同時，自治監督機關對於罰則之認定，係採「嚴格主義」予以核定或備查，若自治條例無法律或基於法律授權之法規的明確授權，規範「罰鍰」或「其他種類行政罰」（惟依地方制度法之規定僅限於四種：勒令停工、停止營業、吊扣執照，以及其他一定期限內限制或禁止一定行為之不利處分）。

　　舉例來說，近期內政部警政署法律字第0920004369號函就曾作以下實務見解之表示，即關於『吊銷許可證』之規定，是否屬地方制度法第二十六條所定行政罰之範圍，其主要內容為：

　　首先，按行政程序法第九十三條規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第一項）前項所稱之附款如下︰一、…四、保留行政處分之廢止權。（第二項）」第九十四條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政機關作成授與利益之行政處分時，如符合上揭規定之要件，得以附款方式保留在一定原因下得廢止該處分，嗣於具備保留廢止權之原因（即附款）時，依該法第一百二十三條第二款規定自得廢止該授與利益之行政處分。惟前開係有關行政處分之廢止之規定，其與地方制度法第二十六條係有關自治法規得訂定行政罰之範圍規定，係屬二事，不可混淆。

　　其次，有關函內本案台南市政府修正「台南市管理娼妓自治條例」，增訂第二十二條第二項「妓女戶違反第十條第二十八款之規定者，處新台幣一萬元以上，五萬元以下罰鍰，並視其情節輕重勒令停業一至二週。經處罰三次或處罰勒令停業後，仍不改善者，吊銷其許可證。」及第三項：「妓女違反第十二條第八款之規定者，處新台幣三千元以下罰鍰，並視其情節輕重停止接客一至二週。經處罰三次或處罰停止接客後，仍不改善者，吊銷其許可證。」規定觀之，其「吊銷許可證」似屬行政罰，自應受地方制度法第二十六條第三項所定「其他行政罰」種類之限制。

　　也就是說，若「台南市管理娼妓自治條例」並無其他中央專業法規之明確授權，尚不得於自治條例條中基於「職權立法」（即依地方制度法第十九條、第二十五條制定該自治條例）增加地方制度法所無之限制。而且，內政部警政署在核定或備查時，也必須「全案」核定或備查，因此若自治條例將行政處分之附款或廢止與罰則混為一談時，自有義務加以說明，俾使其得以澄清。由上可知，自治條例定有罰則之核定（或備查）係採「嚴格主義」。