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憲法政治：黨政關係與憲法規範的排列組合—評民進黨黨政關係發展的新方向

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　就憲法規定而言，黨政關係至少須服膺於「黨內民主」、「政黨平等」、「審判獨立」、「軍隊國家化」以及「合憲政黨之運作」等項基本原則，並要求任何黨派或個人不以政府資源（如武裝力量、情治特務、行政動員等）作為爭鬥彼此之工具；質言之，憲法絕對不贊成「以黨領政」的做法。然探究其實，憲法規定與政治現實的黨政關係，卻可能出現明顯脫節的互動架構。

　　理論上，無論憲法規定、政治現實為何，黨政關係的互動架構若以「黨政不分」vs.「黨政分離」作為縱切面，另以「以黨領政」vs.「黨政同步」vs.「以政領黨」作為橫切面的話，就會有「以黨領政，且黨政不分」、「黨政同步，且黨政不分」、「以政領黨，且黨政不分」、「以黨領政，但黨政分離」、「黨政同步，但黨政分離」、「以政領黨，但黨政分離」等六種互動模式。

　　在此，先就1986~2000年在野時期的民進黨來說，顯然當時候的黨政關係，應可歸類於「以黨領政，但黨政分離」的互動架構，且派系共治的「黨」所領導的「政」似乎也僅限於綠色縣市長執政聯盟以及少數的立法委員而已，並不及於真正的執政大權（如總統、閣揆）。既然如此，這段期間的黨主席無論是誰在擔任，都只能算是派系共治的盟主，根本還談不上是R. Michels所言「寡頭鐵律」的實踐；也就是說，此時此刻的歷屆黨主席，如黃信介、江鵬堅、姚嘉文、許信良、林義雄等人，都應該稱為弱勢共主（虛位黨主席），而非強勢霸主。

　　其次，等到2000年民進黨執政之後的初期，剛開始的黨政關係則另外屬「黨政不同步，且黨政分離」的奇特架構，並不屬於上述六種互動模式的任何一種。就當時候的情形來說，時任的黨主席謝長廷與陳水扁總統，甚或唐飛、張俊雄等閣揆的步調，顯然是相互扞格而且極為不協調；同時，「黨」的派系共治與「政」的跛腳政權（只有行政權，卻沒有立法權的結構）似乎也呈現各擁其主、分崩離析的亂象，導致黨政衝突不斷發生，從而誘發該黨於2002年倡議「黨政同步」的改革，試圖解決此一問題。

　　迄2002年黨務改造後，訴求為「黨政同步」的民進黨顯係圖謀「黨政同步，且黨政不分」的運作新模式，結果卻是總統當然兼任黨主席，而且身為公職的派系領導人卻也同時身兼黨職，黨政結合的互動關係，正因為既不是「政高黨低」（以政領黨），也不是「黨高政低」（以黨領政），反而出現「政」指揮不動派系共治的「黨」，使身兼黨主席的阿扁總統根本奈何不了黨內派系林立、聯盟共治的選舉機器。其實，這正是2004年連任黨主席的阿扁總統之所既埋下「解散派系」的地雷，又拋出「黨主席應由總統指派」這顆震撼彈的主因。

　　整體而言，阿扁總統的新構想已非著眼於如何使自己在推動憲政改革時能夠保持超然的立場催生新憲法，或是真正讓民進黨轉化成單純的選舉機器，反而是希望「以政領黨，且黨政不分」的新統治架構得以誕生。換言之，對派系實力進行「削藩」，並讓「不必」（卻也實質上）身兼黨主席的總統就可以透過「分身」（即名義上的黨主席）指揮派系共治、山頭林立的選舉機器，使「政」能夠高於「黨」才是主因。

　　果爾如此，這將與「以黨領政，且黨政不分」的列寧式政黨的治理模式頗為接近，也跟過去國民黨執政時期的統治模式相當，幾乎沒什麼兩樣，唯一的差別僅在於阿扁總統要的是「以政領黨」，而非阿扁主席的「以黨領政」，但真不知此舉算是「民主進步黨」的進步抑或退步？蓋憲法絕對不贊成「以黨領政」的做法，卻不代表憲法就同意「以政領黨」的黨政關係架構！總之，儘管憲法明知「黨政分離」對執政黨而言可能形同具文，但即使憲法默認執政黨可以「黨政不分」，卻不代表憲法容許執政黨能夠任意「以黨領政」或「以政領黨」。

　　綜合而論，單就憲法規範而言，或許「黨政同步，但黨政分離」是最理想的黨政關係方案，次佳方案也許是「黨政不同步，但黨政分離」，排序第三的備案才是「以政領黨，但黨政分離」。值得注意的是，憲法是反對「以黨領政」的各種黨政關係互動模式，也不贊成「黨政不分」的各種互動模式。

　　惟有鑒於「以政領黨，但黨政分離」的模式通常不易達成，且形同鼓勵總統續任黨主席，最後也可能導致「黨政不分」，而不宜推動的話；則民進黨如果要做到「黨政同步，但黨政分離」或「黨政不同步，但黨政分離」的黨政關係模式的話，最好的方法還是請總統不要兼任黨主席，也不能指定黨主席人選，更不能介入黨的「內部事務」（如派系之紛爭），或是指導民主政黨本應作為選舉機器的一切運作。

　　備註：本文業已公開登載於國立政治大學《政大社科院政策論壇》第一百一十八號/2004.07.09發行，該論壇的標題仍為「黨政關係與憲法規範的排列組合--評民進黨黨政關係之轉型與發展」，若有需要者，可以此為註明出處的準據，併此敘明。