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地方制度法專題：統籌分配款與補助款之比較

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　學理上，如以二級制的「中央-地方」政府結構為討論前提，則中央給地方的財政經費，無論名稱為何，均可泛稱為「補助金」；對應於此，若係由地方出資而給予中央的財政經費，則可叫做「協助金」。在此，若撇開備而不用的協助金不論，實務上單就補助金而言，台灣的補助金制度是可以分為「統籌分配款」及「補助款」等兩大類的。

　　其中，「統籌分配款」（或稱統籌分配稅款），是指由中央政府依法收取，但需強制發還給地方自治團體之國稅。也就是說，中央在各地方所課徵某種稅收（如營業稅這種國稅），除保留極少部分為中央留用款項之外，重分配給各地方之財政經費。打個比喻來說，統籌分配款有點像是中央在全國各地的縣市、直轄市所收取雞蛋，統一放置在中央的籃子中，再依各地稅基比例、人口比例或依一定公式之計算，而發還給各縣市、直轄市的國稅款項。

　　不同於此，「補助款」則是中央依其立法決定或行政裁量，於評比地方之需求或施政績效後，從中央總預算的補助支出項目中發給地方的財政經費。詳言之，對地方而言，「統籌分配款」就是地方自治團體的應得權利（entitlement），因無論中央從地方所課的國稅有多少，一定要強制發還給地方，從而各地方自治團體或許只是拿多或拿少而已，但不至於完全拿不到，因為這已是地方自治團體的基本權利。反之，對地方而言，「補助款」只能算是中央給地方的獎賞（reward），地方未必可以拿得到，即地方能否拿到，以及可拿到多少，都給看中央的臉色、標準或能力。

　　準此，中央與地方之首長無論是否同黨派、政策理念是否存有歧異，表現在統籌分配款與補助款上，我們可以這麼說：會影響補助款的金額多寡，但不至於影響統籌分配款的比例多寡，除非重新修改該分配規則。亦即，在補助款的給予上，地方的確得看中央的臉色，所設定的標準或其財政資源的大小；但統籌分配款既屬地方的應得權利，則無論地方與中央是否敵對，或無論相互敵對程度高低為何，皆不可也不會影響其應得權利。

　　其次，從中央的角度來看，統籌分配款係中央對地方的重分配（redistribution/ reallocation）款項，政策屬性為「重分配政策」的型態。有別於此，補助款係中央對地方的分配（distribution/ allocation）款項，不僅政策屬性為「分配政策」的範疇，更必然是中央對地方所掌握的羅蔔與棍棒！除此之外，統籌分配款作為地方的應得權利，則要如何支用，自應給地方決定空間，原則上中央不應對地方設限；反之，補助款既然可以為中央對地方的羅蔔與棍棒，則地方如何運用該類款項，原則上中央自可作「專款專用」的指定用途。

　　例如，財政收支劃分法第三十五之一條第二項之規定：「地方政府未依前項預算籌編原則辦理或有依法得徵收之財源而不徵收時，其上級政府應視實際情形酌予減列或減撥補助款；對於努力開闢財源具有績效者，其上級政府得酌增補助款。」、第三十七條第四項之規定：「各級地方政府未依第二項及前項規定負擔應負擔之經費時，其上級政府得扣減其補助款。」就具有羅蔔與棍棒之意味。

　　當然，再以財政收支劃分法的規定來說，第十六條之一就強調中央依該法第八條第二項及第十二條第二項至第四項規定之稅課統籌分配部分，應本透明化及公式化原則分配給地方；而受分配地方政府就其所分得部分，亦應列為當年度地方政府的法定稅課收入，這就可證明統籌分配款已屬地方自治團體的應得權利了。所以，國內學者王正、徐偉初才會將「統籌分配款」定義為「（屬）下級政府所應得之稅源，由上級政府統籌運用，依下級政府之財政收支狀況，按不同比例予以分配」。

　　在此，回到憲法規範予以析論，則憲法第一百四十七條所規定之中央為謀地方與地方間之經濟平衡發展，對於貧瘠之地方應酌予補助來看，此處所稱的『補助』即可以分為「廣義說」與「狹義說」。「廣義說」認此處的『補助』係指學理上的補助金，包括統籌分配款與補助款；「狹義說」則認為此處的『補助』係單指補助款，並不包括統籌分配款！

　　筆者雖偏好於採「廣義說」之理解，惟若以地方制度法第六十九條之規定：「各上級政府為謀地方政府均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對於財力較優之地方政府，得取得協助金。各級地方政府有依法得徵收之財源而不徵收時，其上級政府得酌減其補助款；對於努力開闢財源具有績效者，其上級政府得酌增其補助。……」等語觀之，則顯係採取「狹義說」。

　　總之，所謂「統籌分配款」是指中央基於調整地方政府間財政失衡之問題，將原屬於各地方的稅源集中收為國稅後，再重新分配給地方的財政款項。至於，「補助款」則是指中央考量地方自治財源可能不足，或為獎勵地方給地方的款項，以消彌中央、地方間的垂直財政失衡的問題。兩套制度是否整合，抑或雙軌並存，目前各國、各邦所採制度不一；就我國現行制度而言，則顯係採取雙軌併行制，合此說明。