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地方制度法專題：空轉議會與空轉選舉的特殊事故—以高雄市議會補選為例

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　眾所矚目的高雄市議會賄選案，業經法院判決確定後，由於需解職的議員總數過多，恐將形成背離住民自治原則的「空轉議會」（tickover parliament）。為避免此類情形發生，地方制度法即規定，直轄市議員缺額達一定比例時，自應依法辦理補選，惟如因「特殊事故」，仍得延期辦理該項補選；儘管選罷法也另規定，本案的補選原則上應自中選會收到法院判決書之日起「三個月內」完成之。

　　因此，坊間若干輿論以為地方制度法或選罷法等相關法令皆未明定地方議會缺額的補選期日，恐係屬眾口鑠金的訛誤之傳，並非當然如此。蓋事實上，不僅里長、立法委員或地方首長的補選期日都有三個月內應完成的限制，即連地方民代的補選也應適用或類推適用相同的法定標準。

　　也就是說，無法正常運作的「空轉議會」並不是現行法律所樂見的，也不見得是高雄市民可以接受的結果，所以相關法律才會規定應適用或類推適用三個月內應完成補選的程序。但刻正存在的根本問題是，年底也還有立委選舉，如將市議員補選與年底立委合併舉行，卻可以節省公帑又不嚴重妨害高雄市民的參政權，即令可能因此造成議會空轉的短暫衝擊，惟仍在公眾均可接受的範圍之內，為何不能這麼做呢？！

　　吾人可以省思的是，若單以預算動支為例，預算法也明白規定遇有「特殊事故」，行政機關尚得裁減經費、調整收支，由此可知法定預算之是否執行、如何執行等問題，行政機關仍有行政裁量之判斷空間。同理，地方制度法既已明定直轄市公職人員選舉罷免事務為其自治事項，則地方政府（如高雄市政府）若不能「建議」甚或「要求」中選會將本案的補選，與年底立委選舉合併舉行的話，豈不是毫無政策規劃權？也無任何參與政策決定權？這恐怕反而無法見容於地方自治的本質吧！

　　不僅如此，若按釋字第五五三號解釋的見解，大法官也曾指出所謂「特殊事故」，在概念上雖無從以固定之事故項目加以涵蓋，而係泛指不能預見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選者，或如期辦理反有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果，或將因此產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又所謂「特殊事故」，亦不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限，即僅於特定選區存在之特殊事故如符合比例原則之考量時，仍屬之。

　　由此可知，高雄市政府與中選會依相關法令及上開憲法實務之見解，即享有相當程度之判斷餘地，可再精確決定何時補選的「最佳期日」，而非必然拘泥於「三個月內」完成補選的形式限制。是以，若中選會仍然強調本案高雄市議員遭解除職務後，應於三個月內完成補選的話，恐係僅採形式法治國家的行事標準，而非採擇實質法治國家的基本理念，那就是：原則的例外，若合於比例原則者，仍非憲法、法律及所理所不許！

　　當然，本案所涉及的補選爭議，並不能和一年半載前的台北市里長延選案比擬，蓋前者係為避免議會空轉的強制補選，而後者卻僅是因應里界得否調整的任意延選，本質可謂不同。質言之，議會若是空轉對於地方自治之正常運作勢必造成偌大衝擊，而里界是否調整對地方自治之影響，縱使有其迫切性，則仍非屬地方自治能否有效治理的重大關鍵。

　　也就是說，為避免「空轉議會」的出現，依法必須「強制『限期』補選」，惟得因預算動支的行政裁量、合併選舉的成本效益分析之考量，以其為「特殊事故」的判斷餘地基礎，依法辦理補選的延選，而跟年底立委選舉合併舉行；但里界調整之事，既然隨時可做，且做不做都不會造成「里政空轉」，因此調整里界之事似不能任意作為里長延選的「特殊事故」，自屬當然。

　　總之，當空轉的高雄市議會僅採形式法治國家的標準，真的依限於三個月內完成補選的話，那麼這場補選反將成為「空轉選舉」，那就是：既浪費選舉成本，復難以維持一定的投票率，又會造成民意基礎不足的議會再度空轉！