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地方制度法專題：美國各邦地方自治事項與委辦事項之劃分

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　最近（2003年12月）的我正在看David J. Macarthy, Jr.（氏為喬治城大學法律研究中心的法學教授）的Local Government Law，該書本裡頭所介紹的就是美國的地方制度。Macarthy說，我們在研究地方制度時，需先瞭解及界定的名詞就是：（一）local business或general affairs，這相於是台灣地方制度法所講的地方自治事項之意思；（二）directory affairs（指令訓示辦理之事項）或是稱為mandatory affairs（委辦義務辦理之事項）等概念。

　　在此，若我們先把local business或general affairs稱為地方【自治事項】，而將directory affairs或mandatory affairs稱為【委辦事項】的話，其劃分標準到底為何呢？這點頗值得我們注意[1]！也就是說，我們要怎麼去區辨那些事項是自治事項，那些是委辦事項呢？Macarthy說很簡單，美國各邦法律及各邦法院所採的標準就是地方【自治事項】必須是：（一）僅限於地方內的事項（local rather than statewide）、（二）並符合公共目的之事項（it serves public purpose）、（三）且為合理存在之事項（reasonable），以及（四）該當於各邦法律所特許之事項（proprietary affairs）。

　　有別於此，【委辦事項】是指原屬邦政府的事務（governmental affairs），但卻經由directory甚或mandatory而交給地方執行的事務。值得注意的是，Macarthy說，若不完全符合地方【自治事項】之法定要件，而無法歸類為local business或general affairs，就應歸類為directory affairs或mandatory affairs，因為各地方的事權都是邦憲法、邦法律甚或邦的行政命令所給與的。此係在Dillon’s Rule的限制之下，各地方的自治事項原本就是有限的，也必須遵守禁止越權原則（ultra vires）的拘束，更何況各邦還可以透過修法收回它原本給各地方的事權。

　　基本上，這樣的理解與德國、法國、台灣或日本學界對某類事務應屬【自治事項】或【委辦事項】發生爭議時，應盡量『推定』為【自治事項】是相反的！因為，德國、法國、台灣或日本的學界見解，多半已強調：地方優先原則（或是稱做「輔助性原則」）[2]！此係在這個原則下，係主張地方能做，邦及中央自然不做，只有地方違法作為或應作為而不作為時，才有上級政府介入或干預之。

　　我必須強調的是，這個所謂的地方優先原則或輔助性原則在今天的美國，並不是不存在的；只是，在美國local governing entities的home-rule或charter甚或special purpose都是要先看邦憲法及邦法令的臉色，也就是說，這幾近於完全由各邦的主權（state sovereignty）來決定之。

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[1] 筆者曾指出在台灣的所謂之地方自治事項，即是指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項，但此類之事項在我國必須是指地方制度法第十八條至第十九條之事項而言，或是指地方制度法第二十八條所指之事項，歸納後是指：（一）憲法或法律規定應經地方自治團體議決及執行之事項﹔（二）於未牴觸憲法、法律範圍內之創設、剝奪或限制地方自治團體居民權利義務之事項﹔（三）關於地方自治團體及所營事業機構之組織者，涉及自主組織權之事項﹔（四）其他於未牴觸憲法、法律範圍內經地方自治團體議決且有能力及願意承辦之重要事項。有別於此，委辦事項是指地方自治團體依法律、法規命令或其他有效規章規定，於適當性監督下，執行中央或上級之交付辦理，且須負其執行責任之事項。亦即，此類事項是指中央（上級）立法，但交由地方（下級）執行之事項，地方自治團體於辦理此類之事項時，雖非毫無政策規劃權，但可謂趨近於零，例如對於此類事項僅能訂定委辦規則以為因地制宜之依據。例如，地方制度法第二十九條規定，直轄巿、縣巿政府、鄉鎮巿公所為辦理上級委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規命令之授權，訂定委辦規則，且委辦規則又應函報委辦機關核定後，始得發布之。其目的乃在於令中央或上級不僅可依此監督地方或下級所為是否適法，亦得監督再適法範圍內所為事項之適當性，但絕非謂地方自治團體因此完全無因地制宜之政策規劃權。以上之內容，若有興趣者可參照陳朝建，地方制度法精義—逐條釋義與實務見解，頁8-11，2002年，台北：首席文化出版社。

[2] 筆者亦曾於陳誠法政專業教學網，撰文指出歐洲自治憲章所講的『輔助性原則』（Subsidaritaetspinzip/ principle of subsidarity），就是指地方事務應由地方自治團體優先處理，只要地方有能力及有意願辦理的事項，原則上應盡量由地方自治團體優先處理之，中央僅做事後性之介入；同理，在自治監督法治的設計上，國家對地方自治團體之監督仍應以事後監督為主，而非以事前監督為主。