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國際糧荒 馬上慎對缺糧

【聯合報╱雷立芬／台大農業經濟系教授】 2008.04.16 02:37 am


去年十二月六日出版的經濟學人，有一篇題為「不再便宜」的文章指出，全球糧食市場逐漸步入高價時代；該文也分析糧價走高對經濟發展程度不同國家民生問題的影響程度，由於開發中、低所得國家糧食消費占支出比重相對高，高糧價可能造成的衝擊最為嚴重。果不其然，近日海地傳出因缺糧導致的暴動事件。

面對國際間主要稻米生產大國紛紛採取限制出口措施，雖然農委會宣稱我國稻米自給率達九成，而且有九十天的安全存糧，但農業是看天吃飯的產業，逢此青黃不接之際（二月初插秧，新穀六月初才上市），不到收成時節，缺糧的疑慮隨時存在，因此吾人不能不審慎看待相關議題。

國際糧食價格走高的原因有二：其一為供給減少，由於石油價高漲引發替代能源如生質酒精的需求大幅提高，以美國為例，二千年僅一千五百萬噸玉米作為生質酒精，二○○七年增為八千五百萬噸。在總產量不變情況下，飼料用玉米的供給減少，造成價格上升，同時吸引農民由黃豆轉作玉米，導致黃豆減產而推升黃豆價格。至於小麥價格上升，肇因於主要生產區如澳洲乾旱以致產量銳減。顯而易見，只要運輸工具持續與人畜競爭有限的糧食作物，則供給吃緊的現象會一直存在。

其二為需求增加，主要是中國與印度兩個人口眾多國家的經濟快速成長，國民所得提高帶動對肉品的需求增加所致。一般估計，生產一公斤豬肉需要投入三公斤穀物飼料（產生一公斤牛肉需要投入八公斤穀物）。若中國每年每人增加一公斤豬肉消費，就需要增加三百九十萬公噸穀物。目前中國人均肉類消費量為五十公斤，我國為七十九公斤，可以想見國際糧食市場可能面臨的強勁需求走勢。

有關糧食政策，有學者主張透過國際貿易，以最低廉的價格、最少的產量波動，提供每個人足夠的必須糧食，換言之，高糧食自給率不必然為政策目標。我國為加入ＷＴＯ，自二○○二年開放稻米進口，在此之前為因應開放市場的衝擊，即大力推行稻田轉作、休耕等政策，凡此種種作為都仰仗國際糧食供應不虞匱乏。隨著國際市場供需情勢丕變，繼續維持稻米高自給率外，國內需求甚殷卻又無法自給的小麥、玉米、黃豆等作物，是否該利用休耕土地生產，以提高自給率，漸成為政策議題。

就現實面考量，零散而面積狹小的耕地以及氣候條件等，都是我國大量種植黃豆、小麥等作物的不利條件。比較務實的糧食政策，應該著重發展替代糧食，譬如日本早年推廣生產甘薯做為戰備存糧。另外，發展飼料作物的替代品，例如開發農業廢棄物的飼料用途等。當然，以兩岸共同市場為前提，台灣專注品種改良研發，利用對岸廣大的農地，一方面增加生產提高其自給率，以減少對外的需求，另一方面可以供應我國的需求，不失為可行的策略之一。糧食供給攸關國計民生，社會政治的穩定，當然不能完全依賴進口，但是如何穩定而價格合理供應，必然成為新政府的重要施政項目。