文／林玉鳳
先想像一下，如果你剛剛中了六合彩，手上有一億元，又有種種理由相信，自己在接下來的一二十年間，還是會常常中六合彩，有近乎源源不絕的資金；你來自一個大家族，家中有眾多人口需要照顧，偏偏你所在的那個地方很小，你手上有的土地，在可見的一二十年間，不會增加很多，倒是你要照顧的人，雖然也有終老的一天，但畢竟將會結婚生子的比較多，所以人口將會一直繁衍增長下去。作為大家庭的領頭人，你會怎樣做？
沒有地，卻中了六合彩的家長
不要急著回到現實，繼續想下去。你會做的，應該首先是把用錢把手上的土地開發，建盡量多的房子，分給族人居住。按常理推斷，你最優先照顧的，通常是兒童和老人，還有其他沒有能力在你的土地以外找到住處的特別需要照顧的弱勢成員。照顧了這批人以後，你的土地更少了，少得你心裡明白不可能給剩下的所有人都好好安置，不過，錢你還是有的，而你的多數族人，更會因此對你寄予強大的照顧願望。
如果你把錢都交給這批族人，叫他們到其他地方買房子，因為人數眾多，你知道需求量大東西就貴，所以就是再中六合彩，你的錢都不夠大家拿到市場去買房子。你可以做的，是一邊計算自己手上的土地最終可以開發的房屋數量，再對照你目前要照顧的人口數量，還有按目前數據可以推斷的未來人口數量，做個簡單的模型。然後，為了能優先照顧有需要的人，你會根據每個人的負擔能力，把自己手上的房屋分配到負擔能力較低的人手上，然後拾級而上。最後，當你手中的房屋都分配完畢，你未能照顧的族人，應該是負擔能力較強的那一批，還有隨著人口繁衍而出現的新的一批負擔能力較低的人。
如果你手上的土地開發出來的房屋只能作一次性的分配，不會再回到你的手上，這後一批新生的負擔能力較低的人怎麼辦？給錢他們到外面去買房嗎？如果這批人又是數量大得足以刺激需求刺激房價上升，你要中多少次六合彩才夠呢？而且，如果原先分得房子的人將手中的房屋出讓給市場，你手上可以控制用來協助後來的新生的負擔能力較低的人群的“彈藥”，是不是會越來越少？你手上的房屋越少，而人口又增多，到你窮得只剩下錢的時候，市場裡有“彈藥”的人，會不會對你有更大的影響力，更制肘你的行動？
上面的比喻，雖然未能把現實面對的問題都點出來，可是，回到現實，這就是澳門今天的境況：在經屋問題上，政府有的是看起來像中六合彩頭獎一樣得來的相對穩定而豐厚的博彩稅收，還有連帶填海新城和可以回收的土地加起來依然有限的土地。我們不像香港和內地的一些地方，賣地是政府的重要財政來源，房屋政策不會對公共財政收入有重大的影響，我們已經很有錢，只要有地就萬事可辦。可是，我們偏偏更像新加坡，有房地產以外的穩定公共財政來源，但土地資源很缺乏，房屋如果都放在自由市場，很容易被外來投資操控挾高，所以，我們都希望政府學習新加坡，讓八成人口可以住進由政府建造的組屋一類讓市民推有產權的組屋，讓多數人可以負擔的房屋，不受私人房地產市場價格的影響。
收入上限的迷思
在這樣的前提下，澳門的公共房屋政策，需要照顧或希望照顧的人，除了那些今天可以由社會房屋政策涵蓋的那一群人口以外，還有很多。只是，這些人今天究竟有多少？未來又會有多少？政府手上的土地究竟有多少？就是全數拿來發展經屋，按目前的負擔能力（家庭收入）分配，究竟最終可以照顧到哪一個收入層次的多少人？如果我們也想八成人住進有產權的經屋，究竟要多少土地？屆時的人均佔有房屋面積單位是多少？當這些數據都沒有以前，我們憑什麼認為購買經屋不可設收入上限？我們又憑什麼，可以斷言日後的經屋必須要流進私人房地產市場，才能平抑私人房產的售價？
不設收入上限，當然是個看起來惠及所有人的政策，可是，不設上限，也意味著政府無法更準確的推算究竟手上僅有的土地所建成的經屋，究竟會在多長的時間內被消耗。就是我們抱著政府總有解決土地短缺的辦法的心態，當政策一旦允許人人可以購買經屋，是不是也會推高對經屋的需求？當需求增大而供給不能在短時間內大量提升，就像過去幾年樓市的實際情況，最終推高的，不僅是整個市場的房屋價格，還包括了今天動輒二百萬以上的台山新城市二手經屋的轉售價。又因為二手經屋本來是大家心中的“平貨”，“平貨”升值對物價的上升有指標作用，當台山的新城市單位都賣二百萬了，寰宇天下賣六百萬也有人覺得“抵買”，那情形，其實可以很像“盲搶鹽”的日子，當鹽價可以在半天內漲十倍，搶買日本吉品鮑的有錢太太會覺得鮑魚漲價兩倍也是便宜的，因為，那樣的標籤效應，讓人恐慌，恐慌，在房地產市場上，也是會刺激需求推高樓價的。
公平不是平均主義
當然，正如不少論者已指出的，如果政府的房屋數據透明，經屋數量足夠，可以避免重蹈過去幾年的痛苦經驗。可是，經屋數量究竟要多少才足夠？更重要的是，經屋屬於由政府津貼的房屋，凡是動用公共資源的項目，社會必須考慮的是公共資源的再分配問題，而公共資源再分配的最重要目標，應該體現的是社會公平。這個社會公平，不應該像“派錢”分紅一樣的人人四千三千五千六千的劃一金額的簡單平均主義。歐洲委員會（Council of Europe）在2008年出版了一個給歐洲各國參考的政策指引性文件，文件在對照世界各地二戰以來的房屋政策以後，提出一個重要指引：在有限的公共資源下，房屋政策的其中一個重要工作，是界定應該得到公眾資源補貼的人口組別，然後對症下藥。界定的方式，歐洲各國略有不同，其中一個主要共同點是以家庭收入作為參考指標，也就是針對不同的家庭收入組別，實行不同的政策。在普遍信奉擁有房產是公民權利的歐洲，房屋政策體現的公平，是所有家庭都可以在相約的月負擔前提下，透過不同形式不同額度的公共補貼，擁有房產。這個相約的月負擔，通常設定在家庭收入的25%以下。富裕得利用家庭收入的25%或以下就能在市場上購置房產的家庭，通常不會得到公共資源的補助。
因此，歐洲的經驗是，設定收入上限時，只要同時設定家庭房屋月負擔的合理比率，其實就有可能設定得到公共資源補貼的公平機制。而且，縱觀歐洲各國，收入上限是可以根據政府目標調升的，像荷蘭，只要政府估計公屋房屋的比例覆蓋到人口的六成就能有效調控房地產市場，津貼機制絕對可以設計至覆蓋人口六成的那一個家庭收入群組。
新加坡經驗
就是澳門人嚮往的新加坡，她的組屋政策，根本不如本地的某些論者所述不設收入上限，相反，新加坡的組屋政策，訂有嚴格、仔細的收入上限和其他購買條件。根據新加坡的房屋及發展委員會（HDB）網站上的資料，現時購買不同戶型的組屋，有不同的收入上限，以購買“三房（成熟的城鎮
/屋苑），三房（高級），4房或更大的單位”為例，家庭每月總收入不得超過 8,000新元，購買的單位屬於大家庭單位，家庭每月總收入不得超過 12,000新元，購買
“2室”單位，家庭每月總收入不得超過 2,000新元。
至於另一個近期熱議的經屋該姓“公”或姓“私”的問題，同樣參照新加坡經驗，那應該是一個介乎在“公”與“私”之間的定位。新加坡的組屋擁有人完全擁有房屋的產權，在佔用單位五年後，可以在繳付特別口扣（Resale Levy）後在市場上出售，但那個市場，還是組屋市場，所以新加坡的組屋數量，不會因為組屋的轉售而萎縮。而且購買二手組屋的人，可以在網上查得組屋的合理價格，出售組屋的人，一般只可以賺取相當於通帳或稍高於通帳的款項，也就是，購買組屋能解決居民的住屋需要，也可以保值，但保值，不等同謀利。真正讓新加坡的租屋市場價格穩定的，不是組屋姓“私”，而是因為組屋的供應量，大得足以覆蓋超過八成的人口，也就是政府手上的“彈藥”，多得不受私人房屋市場的左右。
根據報章報導，這次經屋法修改，在設定收入上限和轉售問題上遇到前所未有的意見分岐。撇除分歧的利益所在，澳門的經屋政策討論，其實一直欠缺關鍵數據、真確的經驗教訓以及清晰的政策目標和經屋定位。在這一切都欠缺之下，人們可以做的，只有近乎條件反射式的立場判斷，而不是真正的長遠、有效、能惠及多數有需要的家庭的公平的公共資源分配機制。這，實在不應該是一個自稱國際城市應該徘徊的境地。
原載2011年5月23日《澳門日報》「視野版」“純屬角度”專欄
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