諸緣來去何增減？笑擁斜陽照海天。。。 短暫人生幾番風雨情。 匆匆走過幾度回眸戀。 心坎鑲著足痕淚光影。 誰悟得無生法忍行去。 *幻羽*捻題一*悟行* 2023/01/03/18:34:58

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《縱觀英美城市更新的特點》下篇

 

（二） 美國城市更新的主要措施

     

美國實施的是基於稅收獎勵措施推動舊城更新改造的模式。實施方式主要有三種：

 

第一種是授權區（ＥＺｓ），分別在聯邦、州和地方層面上運作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具。

 

第二種是稅收增值籌資（ＴＩＦ），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區吸引私人投資，促進地區的在開發。稅收增值籌資通過發售城市債券，籌得的資金可以用於改善公共設施，也可用于像私人開發商貸款進行劃定區域的建設。城市債券通過20～30年期的地產稅收入來償還。

 

第三種是商業改良區（ＢＩＤ），是一種基於商業利益自願聯合的地方機制，徵收地方稅為特定地區發展提供資金來源。ＢＩＤ是一種以抵押方式開展的自行徵稅，通常是用於劃定區域物質環境的改善。

 

此外，一方面政府採取多種方式對城市開發提供資助，如“新城鎮內部計畫”，聯邦政府利用它的社區開發街道資金來資助城市開發，期望給私人投資以資助。後來1977年的住房和社區開發法（卡特政府）實行了城市開發活動津貼來使用資助私人和公私合營的開發計畫，使私人開發商和投資者獲得至少等於投資在其他地方的一定水準的回報。另一方面聯邦政府根據1977年的法案，提供抵押擔保，鼓勵金融機構利用抵押貸款資金來資助城市開發項目。

 

（三） 總結

     

 綜合以上對美國城市更新運動的總體分析和評價,我們可以得出這樣的結論:1949－1972年的美國城市更新運動是美國歷史上規模最大的一次由聯邦政府發起的城市改造運動,它是新技術革命條件下發達資本主義國家城市化發展的必然結果,它反映了現代城市經濟結構調整和城市社會矛盾調和的客觀需求。作為移民國家的美國,其移民浪潮持續不斷,城市所承受的人口壓力很大,其移民人口中低收入居民或有色人種又佔有相當大的比重,這使得住房短缺矛盾長期存在,也成為更新運動規模大、歷時久的一個重要因素。受美國城市經濟發展和不同階層利益的影響,城市更新改造由最初清理貧民窟以解決住宅問題為主,演變成為振興城市經濟為目的的商業性開發為主,最終發展成為以綜合治理城市問題為主。

 

這一運動在促進城市新興產業發展、維護內城的中心地位和改善城市基礎設施及環境等方面起到了一定的積極作用,但是,更新並沒有實現預期的目標,聯邦政府的更新政策本身就自相矛盾,既要解決低收入居民的住房問題以消除城市中的貧困現象,同時又要照顧到壟斷資本的利益,以商業開發取代住宅建設,並鼓勵和放任種族隔離和貧富間的居住分離,使許多城市問題不能從根本上加以解決。因此,資本主義制度下的城市更新只會有利於經濟的繁榮和壟斷資本利益的擴張,而不可能較徹底地消除貧困現象和社會的基本矛盾,從這個意義上說,美國的城市更新運動成敗參半。     

 

城市更新改造的最初目的是為居民提供更多的住宅和解決貧民窟問題,由於政府部門未能充分考慮城市改造問題的複雜性,把城市改造簡單地認為是城市物質改造或是以市場為導向的開發行為,不但未能解決城市問題,而且產生了更多新的問題。

 

大規模城市改造對城市的負面影響,由於未能考慮大規模改造所帶來的各種問題,破壞了城市原有的有機結構和城市的多樣性,過分地強調商業功能,出現城市中心區的衰落現象,也沒有從規劃設計過程上解決城市改造的目的問題。
 

社會問題的出現,城市改造引發了居住分離現象,瓦解了城市原有的、穩定的社區關係,沒有從根本上解決貧民窟問題,只是把貧民區從一處轉移到另一處,更糟糕的是,它消滅了現有的鄰里社區。

 

過分地依賴市場導致了政府在城市改造領域中的控制力下降,從而受制於壟斷資本,忽視了城市規劃作用、政府宏觀調控作用及公眾利益,市場缺乏平等參與的機會,城市規劃作用得不到充分發揮。

 

“城市更新”運動,較之“新政”更進一步強化了居住區隔離的趨勢。“城市更新”運動是由聯邦政府發起的一場自上而下的解決城市下層住房問題，進而治理中心城市的運動。社會各界曾對其寄予厚望,在運動興起的初期市區狀況確實有所改善，可是隨著運動的展開和深入,聯邦政府逐漸無力左右運動發展的方向。更新運動的資金主要出自聯邦政府,但具體實施是地方政府和當地房地產商,他們有其小算盤,對下層住戶的關心遠遠比不上對投資回報的關心。

 

在他們看來,市中心區的黑人住戶動遷之後,正好可以用於商業開發,一本萬利。所以,“城市更新”運動反倒成了他們賺錢的天賜良機。為爭取地方政府和房地產開發商的配合,聯邦政府往往遷就他們的要求,而將下層居民的迫切需要置於次要地位。這樣,城市更新的重心就出現了由改造貧民窟向市中心區的商業性開發的轉移。這樣一來的結果是：
      

其一，黑人和少數民族問題搬家。黑人和其他少數民族住戶由拆遷的住房搬到新的住房,居住密度往往翻了兩三番。經搬遷後,他們的狀況和地位沒有絲毫改善,反而固化了居住區分離的模式。從此,他們蝸居在市中心區,與美國白人的主流生活相脫節。城市下層居民的住房問題並未得到解決——城市更新的初衷被扭曲了。
      

其二，中產階級白人向郊區大逃逸。中心城市改造和郊區建造新房,為中產階級白人遷往郊區提供了契機。從此,兩個世界的局面開始固定化。這也為後來再次出現城市危機埋下了伏筆。

                        

三、英美城市更新的特點

    

總的看來，歐美城市更新有如下特點:

    

（一）城市更新與城市發展的過程密切相關,隨著城市化、城市化、郊區化、逆城市化、城市群形成這一過程,城市更新具有階段性特徵和差異。英美城市更新都經歷了從大規模的清除貧民窟運動到中心區商業的復興，到注重整體社會經濟效果（如改造後的城區就業、歷史街區風貌的延承等）。在改造思想上從物質環境的更新改造到街區社會、經濟、人文等全方位的復興。
    

（二）在改造方案上,英國在清除貧民窟階段採用的是“衛星城”戰略疏散城市人口、緩解城市壓力。而美國採用的是清除地段土地市場出售的辦法，以逃避公眾的嚴厲批評，但是市場化的結果是在清除地段建造起高檔公寓，貧民窟的市民根本無法承受，被趕到其他的貧民窟，結果其他地方貧民窟更加擁擠、居住環境更加惡劣。
     

（三）在改造實施上,兩國都經歷了從中央政府和地方政府為主到政府與私人投資者合作，最後到政府、私人部門和地方團體三方共同進行和控制城市更新開發的過程。地方團體代表公眾參與到城市更新中來，對城市更新影響很大。
    

（四）英美為城市更新提供大量的財政補貼（如英國的城市發展基金，美國開發活動津貼等），利用資金的杠杆效應力圖以較小的公共資金帶動私人資金投入到城市更新中來。
    

（五）成立相類似的組織（如英國的城市開發公司，美國的授權區等）對城市更新開發授權管理，執行政府的財政措施，對授權區的土地、基礎設施進行經營開發，實現更新改造的目標。
    

（六）城市更新方式從大規模的以開發商為主導的劇烈的推倒式重建方式,轉向小規模的、分階段的、主要由社區自己組織的循序漸進式的更新改善;從純物質形體規劃研究轉向社會、經濟和物質環境、區域、公共政策研究相結合的綜合更新規劃。
    

（七）可持續發展的城市更新思想成為社會共識,強調更新規劃的過程和規劃的連續性,強調城市的繼承和保護。通過對歐美國家近代城市更新過程的分析,可為我國的城市更新提供一面鏡子,結合我國的實際情況,借鑒他們的經驗與教訓,少走彎路。

                       

四、英美城市更新存在的問題

      

美國和歐洲的一些國家,在第二次世界大戰後,都曾經歷了一個“城市更新”。由於大規模更新改造計畫缺少彈性和選擇性,尤其是開發公司受經濟利益的驅動,以高容積率、高出房率為主要追求目標,結果不但未能取得預期的結果,反而使許多歷史性城市受到了破壞。更有甚者,城市更新的後期還出現了第一次城市危機。1973年,尼克森政府不得不宣佈結束城市更新計畫,而代之以“住房與社區發展計畫”。

 

同樣的,英國在戰後重建中也經歷了一個推土機時代(Age of the Bulldozer),但在20世紀70年代,也進行了調整。他們在城市規化中,很少再用舊城改造(Reconstruction)、改建更新(Renovation)等概念,而採用整修(Refurbishment)和再生(Regeneration)等概念。這些發達國家走過的彎路,充分說明了對歷史性城區採取怎樣的規劃政策,絕非僅關係到歷史文化保護的問題,它們同樣會影響到經濟的發展。
    

（一）英美早期大規模的清除貧民窟，代之以毫無特色的“國際式”標準高樓，破壞了原有的街區風貌及鄰里之間那種和睦的社區關係。同時，清除過後城市密度更大，給城市的交通、環境及基礎設施等帶來更大的壓力。
    

（二）英美舊城更新通過強化中心區的土地利用，舊街區地段通過市場化的地價機制吸引了盈利能力較高的產業（如金融保險業、大型商業設施、高級寫字樓等）。但是，這種更新方式將原有居民住宅和混雜其中的中小商業排斥到城市的其他地區，因為它完全用獲利更高的商業取代了居住用途，設施沒有得到有效合理利用，城市缺乏多樣性。如美國紐約曼哈頓中心區的Wall Street，儘管摩天大樓鱗次櫛比，該地區的文化娛樂業和餐飲零售業等其他商業逐漸衰敗，街道景象蕭條。
    

（三）二戰之後,美國城市地區的經濟經歷了深刻的結構調整與轉型,傳統產業在經濟中的比重不斷下降,並在空間上逐漸由城市的中心地區向郊區遷移。中心城市在人口和傳統產業外遷的壓力下,積極改造城市的破敗地區,建設中心商業區(CBD),改善城市形象,營造良好的投資環境,以期在服務業領域維持和增強對於郊區的比較優勢,保持城市中心地區的經濟競爭力。為此,在聯邦政府的1949年住房法以及之後一系列相關政策法律和援助項目的支持下,美國城市以住房建設和城市更新為重點,進行了大規模的城市改造和再開發,意圖在經濟發展和社會平等兩大領域有所建樹。但是,實踐證明,在中心城市的經濟復興尚未取得明顯成效的同時,城市改造卻在很大程度上有違城市政策的初衷,損害了社會公正,加劇了美國城市與郊區之間、社會不同收入階層之間在經濟與居住上的隔離與不平等。

 

城市更新自上世紀70年代在歐美興盛以來，已發生了一系列的演進和戰略轉變，主要表現在：近二三十年以來，特別是1990年代以來，城市更新不僅在西方國家、而且在東亞主要地區日益成為各地城市政策的焦點。西方城市更新政策的演化軌跡可概括為：更新理念從單維更新向多維更新轉變，更新管理模式從市場主導型的公私雙向合作向社區參與的三方夥伴關係轉變。西方城市更新政策顯示出以下趨勢：

 

開始重視城市更新的社會經濟意義。規劃與設計從單純的物質環境改造規劃相結合，以此來構建綜合的居住區更新規劃。

 

可持續發展思想成為社會共識。這一思想逐漸被參與更新的各方所接受，今後的城市更新必然將更多注重住房建設和社區的可持續發展。

 

城市更新的方式從大規模的以開發商為主導的劇烈的推導重建方式，轉向小規模的、分階段的，主要由社區自己組織的謹慎漸進式改善。

 

“人本主義”思想在社會經濟生活中複萌，城市更新的影響與日俱增。城市更新更加注重人的尺度和人的需要，從大規模貧民窟轉向社區環境的綜合整治、社區經濟的復興以及居民參與下的社區鄰里自建。

 

城市更新不再被認為僅僅是一種本地化的、常規的城市開發和重建活動，而是被當成一種城市形象塑造和城市經營的手段，以物質環境的改善來提升城市形象，改善投資環境，從而加強本地競爭力，吸引更多外來投資和資源。

 

在城市更新領域不斷進行政策創新，在尋求有效管治手段和運行機制的過程中，政府（公共部門）、私有部門以及社區民眾三個主要利益集團之間的權利關係不斷進行重構，城市更新的主要政策機制從1960－1970年代的政府主導型，轉變到1980年代以房地產開發為手段、以公私夥伴關係為取向的市場主導型，從1990年代開始進而發展到以公、私、社區三方夥伴關係為基礎、特別強調公眾參與和社會公平的協調式城市更新管治模式（如O C＆Tiesdell，1991；Davoudi，1995；Carley，2000）。

     

對城市更新內涵的理解不斷深化，基於1970年代和1980年代在城市更新方面的經驗和教訓，人們開始認識到全面、綜合的城市更新理念的重要性：城市更新的目的不僅是物質環境改善和經濟增長，更重要的是它應該帶來社會、經濟、物質環境和文化等各個方面協調的、長遠的、可持續的改善和提高（Roberts，2000）。

      

轉變的一個核心價值取向就是“以人為本”：城市更新的最終目標是滿足人的需要，實現人的理想，而城市更新必須能夠體現社會關懷，維繫而不是剷除社區紐帶，幫助而不是阻礙社區發展和自我更新，而實現這些目標的一個重要機制就是鼓勵社區參與，創造公平、民主的決策環境，讓公眾成為城市更新過程中的一個重要角色。《作者：於今，東中西部區域發展和改革研究院執行院長》