引自http://tw.myblog.yahoo.com/wen2050/
社會安全組召集人 詹火生
高級助理研究員 林昭禎
中秋節又逢芭瑪颱風，葉菜類價格持續飆升，而應景的烤肉食材鮮蝦，受之前八八水災影響，早先市場就預估價格可能漲三成。由於莫拉克颱風沖毀雲嘉高屏沿海多數魚塭，使得魚產價格攀升。同樣的，旗山地區種植之香蕉、阿里山茶葉、六龜黑鑽石等中高海拔蔬果，亦因受災幾近全毀，短期內市場行情難以回穩。
過去颱風、豪雨所造成的土石流、淹水及農產價格攀升問題，大眾關注之程度，隨著媒體報導次數的減少而逐漸遞減，但此次八八水災嚴重的情況，讓全臺灣人民都無法再忽視「國土保安」與「住民生計」兩者共生互依的事實。儘管
立法院於災後
19天內就通過「莫拉克颱風災後重建特別條例」，當中也已對受災者之就業有若干原則性之規定，然缺乏與地區產業重建結合的規劃，以及進一步之施行策略說明，致災區民眾因前景未明而誤會頻傳，本文擬就此研提方案供各界參考。
一、問題背景：經濟利益掛帥的農產與觀光
1. 八八災區之地方產業特色與問題
綜觀莫拉克颱風受害區域，住民大多以農為業，正所謂是「靠山吃山、靠海吃海」的典型，加以地理位置偏離都會，住民可使用之公共設施（如學校、醫院）有限，為了下一代就學、就業方便，人口逐漸外流形成以老人、幼童居多之區域。
靠海的林邊所生產之海鮮廣受國人喜愛，但長期抽取地下水與海水混合養殖的結果，卻使得地層下陷2.8公尺，築堤防、裝抽水機在平時雖能發揮功效，遭逢豪大雨，照樣排水不及，水門也擋不住海水倒灌。
阿里山的美景向來是臺灣的觀光招牌，然而為了迎接日益增多的旅遊人數，道路不斷拓寬，山區的茶葉、山葵、高山蔬果種植面積日漸擴張，為方便運送肥料、農藥與作物，產業道路四通八達隨處可見。而甲仙、六龜、南橫一帶的景點知名度雖不如阿里山，但同為高山蔬果種植帶，儘管作物種類不同，地區發展情況類似，因位處臺灣地質較脆弱之區域，土地超限利用一遇大雨便道路中斷。
2.重建條例中之就業扶助規定
「莫拉克颱風災後重建特別條例」中之就業規定有；（
1）因颱風受災者災後6個月的保費由政府支付，（2）政府負責推介災區失業者就業或參與職訓，亦或是從事臨時性工作，（3）獎勵災區重建工程優先雇用災區失業者等原則性規定，以災區就業服務為主。
二、問題分析：缺乏重建願景與整體規劃
前行政院院長劉兆玄雖曾提出將災區重建為「觀光或精緻農業」的構想，由於未慮及國土安全，而遭到輿論檢討。未來如何在居民參與的原則下，於高山茶、林邊海鮮及溫泉觀光旅遊中，找到「國土保安」與「住民生計」兩者間之平衡點，為災區日後的產業發展定位，仍須靠各界努力。因尚未見到具體規劃與政策，急於解決生計問題的高屏溪流域養殖業者乃雇工清理魚塭準備復養，在9月7日遭稽查員取締遂引發流血衝突。
無災無難的時候，柔製成顆粒狀的高山茶，沖泡出淺色清香的茶湯，是觀光客熱愛的伴手禮，外銷深獲好評的山葵、黑鑽石及沿海養殖的海鮮，都是能創造豐厚利潤之優質農產品，同時也是與天爭地的經濟產物，但受到地球暖化的影響，極端型天候日益頻繁，不幸遭逢的農漁民心血將頓時成空。
臺灣位於環太平洋地震帶上，同時地處副熱帶季風區，每年7至9月易遭颱風襲擊，加上地勢陡峻，河川急促，常因短時間內降雨量過大而造成淹水，甚至發生嚴重的土石流，因此亟需通盤考量國土重建計畫與治水策略。取經國際，荷蘭過去以人定勝天聞名的填海造陸計畫，在1953年的水患，造成1800人死亡、3千棟房舍遭摧毀後，開始還地於海，執行長達29年的鹿特丹防洪計畫，並且投入大量的人力全年觀察氣候和水位的潛在威脅。1923年日本關東大地震後，為水土保持下令部分地區，封山40年以休養生息。然而國土重建除考量以生態永續為主軸外，仍應兼顧八八災區這群靠山吃山、靠海吃海的住民生計及其意願、工作技能，才可以真正達成重建的目標與願景。
媒體報導為幫忙八八災區的住戶就業，鴻海總裁郭台銘將輔導災民從事有機農業，新閣揆上任後也曾指示在阿里山建纜車，並要求原民會與勞委會研議雇用災民做手工藝品。勞委會隨後也推出「活力起家方案」，依據重建工程之需求規劃短期職業訓練課程，並採移地訓練的方式，方便受災失業民眾參與，同時訂有「莫拉克颱風災後重建雇用災區失業者獎勵辦法」，作為重建區住民就業措施。
從這些構想與方案看來，政府相當用心協助災民，希望其生活能儘早恢復常軌，卻也顯露出重建相當於「複建—複製再建」的思維。就與住民生計息息相關的地方產業而言，基本上仍不脫發展觀光與精緻農業的精神，所以阿里山路不通就規劃建纜車，度小月靠做手工藝品或參與重建工程過活，缺乏願景與整體設計。
面對災害頻頻出現的環境，我們或許該嘗試另一種改變，當然這必須是在尊重住民意願的前提下進行，規劃不一樣的山林、沿岸土地利用方式。以阿里山為例，可以由大眾旅遊景點改以小眾型的「樂活觀光」，以小型巴士行駛於不必是雙線道的山區道路；讓更多的森林步道取代以往穿梭山間的車道，並搭配當地不同的人文景觀生態，以村為據點，發展一村一特色的「樂活」旅遊行程，有原民文化部落體驗、藝術村，或是追求心靈平和的修行活動等，儘量減少土地超限利用，旅人們也可以有更多元的選擇。即便是在山區種植蔬果，也可以選擇兼具經濟利益與不破壞生態的作法，諸如在大樹下種咖啡豆（俗稱蔭豆），由於有樹蔭可以減少農藥用量與人工照顧的時間，又無須砍伐森林才能取得耕作土地。淡水、海水混合的養殖漁業也能評估是否改以海洋牧場的形式經營。所以「重建」應該是；根據住民意願及其工作技能，以永續生態為主軸，重新思考八八災區未來的建設發展方向與當地人的生計。對此融合埔里桃米村、蘇澳白米社區之再造經驗，試提建議如下。
三、問題對策：累積社會資本，搭配災害保險打造「永續就業」的重建願景
過去談就業問題，多以「充分就業」為理想，期望讓每個想工作的人都有一份差事，但處在經濟
全球化的競爭壓力下，這畢竟是一種理想、一個努力的方向。因為要達到
失業率在
3％以下，對現今的臺灣來說殊為不易，尤其是八八災區。所以與其追求人人有工作，不若推行「永續就業」；以創新的方式製造地方永續經營之就業環境。也就是說在居民參與的氛圍中，透過專家規劃、評估提出若干地方產業發展方案，同時經當地人擇定後所施行之謀生、就業建設計畫，其目的在使民眾可以配合生態、文化、景觀等各種有利條件，發揮創意營造新的產業，並使人們能夠長久、持續地保有工作，勿須憂心天然災害再次破壞大家賴以維生的環境。
針對八八災區特性，推行「永續就業」策略之構想：
1.累積社會資本，以尊重住民意願為前提，規劃、評估地方新產業
重建是條漫漫長路，必須靠大家新手相連、相互扶持，才有辦法克服困難，所以規劃災區未來的地方發展方向，必先尊重住民意願，方能累積社會資本，以「信任」作為重建最重要的社會基礎。就以9月27日的澎湖博奕公投的結果，即可證明地方政府之思維，不見得與居民意願同步。但要落實民眾的想法，除了尋求共識外，為避免團體盲思（groupthink），仍須有專家參與，提供若干考量當地資源與環境所規劃、評估後之方案，以協助當地住戶選擇。
從民眾對八八水災的捐款數額高於九二一震災，可知這10年來臺灣人愛心絲毫不減、社會資本仍在。只是討論重建內容涉及個人權益，欲凝聚共識應慮及當地住戶特性，特別是原住民。因為原住民散居山區，以往政府進行政策溝通多以民意代表為主要對象，無法顯示出多數原住民之看法。故進行居民對話時除考量部落決策機制外，亦可透過宗教團體與社區民眾互動，以深入瞭解當地人之生活及其需求，如此在規劃、評估重建內容時較能貼近居民想法、贏得共識。
2.擘劃重建願景，興建公共設施，推展產業再造行銷平台
事實上，郭台銘董事長想輔導災民從事有機農業，吳揆計畫雇用災民製作手工藝品都是不錯的構想，但是正如優質的產品單靠口耳相傳，其銷售狀況可能不如預期。因此推動重建方案的同時，勿忘擘劃願景，給當地民眾一個新的希望。
這個希望不僅要有落實的具體方法，同時也需透過行銷以凝聚眾人的心念。一如提災區重建「三就」願景，想要達成災區就業、就學與就醫三項目標，須有相關的配套措施。好比發展有機農業或是原住民手工業，除了技術與好的商品外，尚須搭配創意的行銷策略，加上普及的售貨管道，才能賣的好，間接吸引更多人投入以形成新的地方產業。此外，應同時思索如何強化地方建設，讓偏遠地區享有醫療與就學資源，方能吸引災區在外謀生的第二代回到故里，共同打拼創造永續發展的契機。
3.運用災害保險，降低重建風險，營造永續發展根基
面對全球氣候變遷、天然災害頻仍，過去臺灣一旦面對天然巨災都是由政府提供各種型式的經濟救濟或援助來照顧受災戶之生活與災區復原的重建事宜。此因各界認為天然災害的發生是「上天的行為（acts of God）」，難以避免，以致忽略在政策中規劃降低風險之機制，較著重事後的救援、安置與重建（陳香梅等，2005：35）。所以八八水患發生後，政府迅速通過重建特別條例，並成立重建委員會，且針對救災遲緩問題，擬進行災害管理體系的改造。卻未意識到將天然災害風險因素內化至決策中，提供誘因讓民間部門願意配合主動降低天然災害的衝擊。
災害保險或稱巨災保險（Catastrophe Insurance）雖然數十年前已由保險業者推出，但因為其發生頻率極低難以預測，加以保險費高、保障不足，民眾購買意願偏低。然近幾年有學者呼籲政府可將其作為減輕天然災害損失的一種政策工具，諸如藉由巨災保險制度強化建築商、銀行和保險業三方面的合作與互動，在銀行和建築商的關係方面，銀行在貸款給建築商時，若將建築商為建物所投保的巨災保險納入貸款的參考指標，則建築商就會為建物投保。其次，對建築商和保險業者而言，由於建築物的堅固與否會影響保險費，因此建築商若想繳較低的保險費，就得把建築物蓋的牢固些；而保險業者為免發生災變，就須負擔龐大理賠金的情況下，因此將會主動追蹤檢查建築物在施工中及完工後的情形。如此政府就可以透過建築商、銀行、保險業所形成的民間力量，落實規定嚴格但執行不力的建築法（陳亮全，2001：11）
臺灣山高水急，位於歐亞板塊交接處，且是太平洋低壓生成的颱風經常通過之地區，發生天然災害的機會不算少，因此政府有必要誘導民眾認清風險之發生與防範，甚至要求全民加保產物地震險及颱風險。特別是八八災區重建不論是要發展觀光或精緻農業，從事產業再造都是要花錢，投資者若擔心再次發生災害將降低其意願，因此如能運用災害保險降低投資風險，除可減少產業再造阻力。同時也可以藉此激發當地民眾自主防災之意識，主動維護生態之永續，讓靠山吃山、靠海吃海者之謀生環境不致遭到破壞，間接達到保護飯碗安全之目的。
4.激勵終身學習，根據住民特性，設計產業再造訓練內容
有了產業再造計畫、經費以及天然災害保險後，如何針對轉型後之產業需求，培訓住民工作技能，達到輔導就業之目的，即顯得非常重要。重建條例中雖有就業服務規範，且勞委會目前已根據重建工程設計若干短期職訓課程，同時採移地訓練的方式，方便災區失業民眾參與。然其並非配合產業再造進行之職業訓練，由於此舉涉及產業再造內容，未來執行訓練究竟是勞委會亦或是農委會之權責，宜由重建委員會通盤考量。
職業訓練不是上完課、考取證照就沒事了，想要發揮就業的功能，尚須瞭解受訓者之特質，才能設計符合其需要的教授內容，搭配實作及工作媒合，否則極可能變成為領取職訓生活津貼而參加職訓。一般言之，八八災區的失業率原本就高於都會地帶，以原住民來說，根據原住民就業調查顯示，原住民大多從事營造、製造業及農業等工作，從來沒有參加過政府或民間機構所辦理的職業訓練者超過85％，參加職訓後沒有從事相關工作者占47.5％，其原因以「沒有工作機會」最多，其次為「找不到與訓練相關的工作」，因此不想再參加職訓的人有七成。
由於原住民從事的工作以一、二級產業為主，較不需要證照才能謀職，因之鮮少參加職訓，即便是建教合作或產學合作也有九成五的人沒參加過。八八水災受害區域住民大多以農為業，若要配合產業再造進行職業訓練，首需根據現有人力、產業再造需求與量能，規劃培育人才種類、數量，以避免供過於求、媒合不易。再者，媒合成功後仍應不定期地與受訓者聯絡，除瞭解其工作狀況，亦能針對學員日後所遭遇之就業困難加以協助，或修訂課程內容、改進訓練與媒合方式，同時可提供新的技術資訊，刺激學員繼續學習，如此所耗費的成本雖大，但可確保達到訓用合一之目的，也能避免前功盡棄的遺憾。
九二一地震10年後，當初靠近震央的九九峰，從滿目瘡痍經過休養，如今又恢復往日的青翠，許多消失的動物又回來了。八八水災雖然重創臺灣，但這塊土地仍有強韌的生命力，政府在救災、安置告一段落後，針對重建宜有一套整體規劃，甚至應改變「複製再建」的想法，重新定位災區未來的地方發展趨向與產業再造方針，並給與全臺灣人民一個新的重建願景。
身為社會觀察者，眼見當前的社會批評多過建言，為累積政治「相罵本」，不惜破壞社會資本，徒增重建困難度。故而從社會資本的角度，以尊重災民為前提，提出「永續就業」的重建願景，期待幾年後八八災區變身成為全台「樂活」代表。
參考書目
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5. 陳香梅、周麗芳、徐偉初（2005）「臺灣地區災害防救之因應措施及其財政課題初探」，財稅研究，第3期，第37卷，業35-53。
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7. 劉宜君（2006），天然災害減輕之經濟誘因政策工具之研究，《國政研究報告》，台北：財團法人國家政策研究基金會。〈http://www.npf.org.tw/post/2/2419〉
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