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2004.04.07 中國時報
台灣正受實質總統制之苦
吳玉山


這四年來台灣的政局持續不穩，許多人怪罪於現行的半總統制，因此打算以總統制取代。然而這裡有三個總統制的根本問題，必須仔細想清楚。

首先，台灣在過去四年當中實行的幾乎就是總統制，也就是總統的權威已經大到可以宰制政府，而國會根本不敢以不信任投票來迫使政府對其負責。造成這個現象的原因是在野的泛藍連續在選舉中受挫，因此不敢倒閣，恐怕總統會解散國會重新改選。所以今天我們所看到的政局僵持與騷亂正是實質採行總統制的結果。如果我們把憲法改成完全的總統制，那麼今天的政局紛擾只會增加、不會減少。

問題的關鍵點在行政與立法的對立。在四年前陳水扁當選總統後，由於行政立法分屬兩黨、相互抗衡，於是政局開始動盪不安。在現行半總統制的憲政設計裡畢竟還有倒閣與解散國會的機制來化解行政與立法的對立，祇是我們的反對黨由於特殊的情況不敢發動這個機制。如果實行總統制，則國會不能要政府負責、而總統也不能解散國會，府會分立和朝野僵持會一直持續。簡單地說，行政立法對立是我們實行半總統制以來所產生的最大問題，而總統制就是最不能解決行政立法對立的制度。

總統制第二個大問題是勝者全拿，於是各方對於總統大位的爭奪最為激烈。從這次總統選舉的爭議當中，我們充分看到藍綠雙方的割喉競爭和認同動員，甚至產生了謀刺總統的事件以及由些微選票的差距決定了整個國家權力的歸屬，時至今日在野黨仍然抗爭不斷。如果政權是由國會當中產生，即使少數黨仍然有機會入閣分享政權，因此輸者也較能接受。現在由於我們實質上已經實行總統制，所以選成這般情狀；如果再往完全的總統制移動，大選撕裂社會的情況將會更為嚴重。對於認同已經分裂的國家而言，總統制尤其不宜。

總統制的第三個大問題是國家元首和行政首長是同一人。在內閣制或是接近內閣制的半總統制當中，總統或虛位君主是國家元首，而總理是行政首長。總理會在國會中和反對黨為政策和立場爭論，而總統可以保持中立超然的立場來調處嚴重的政治爭議。可是在總統制的國家當中，總統一方面要領導政府，因此必須為政策負責；一方面他又是國家元首，肩負著在重大時刻團結社會的使命。這兩種角色是會衝突的。在此次總統大選爭議當中，我們看到在野黨要求總統任命獨立的委員會來調查三一九槍擊事件，而總統一方則回應以爭議的一造如何能任命中立的調查單位。這裡就清楚地顯露出總統又是當事人、又是國家元首的困局。作為當事人，總統自然會捲入政爭；然而作為國家元首，總統又應該客觀超然，在社會面臨嚴重的分裂危機時站出來穩定政局。現在台灣所最欠缺的，就是沒有以國家整體為考慮對象、能超脫黨派利益，而又為社會所信任的政治權威。這樣的角色，在內閣制或偏向內閣制的半總統制當中可以由國家元首來擔任，在總統制中卻不可能產生。現在的台灣飽嘗社會分裂、難以癒合的痛苦，其原因之一就是沒有中立的國家元首。在完全的總統制之下，這個缺陷會被憲法固定下來。

過去中華民國六次修憲，在過程當中充滿了政治便宜和民粹思惟；專業不受重視，黨派高於一切。現在眾口鑠金欲採總統制，殊不知全國此刻正在受實質總統制之苦。國家要想長治久安，在憲政體制的設計上，我們必須尊重專業的思考與辯論。

（作者為中研院政治學研究所籌備處研究員兼主任）
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