淺談如何將「總統府司法改革國是會議籌備委員會」作合憲解套
文/陳怡如（國立交通大學通識教育中心兼任助理教授）
中華民國總統府於七月十一日發布「總統府司法改革國是會議籌備委員會設置要點」，籌委會主要任務是籌辦司法改革國是會議，提供總統司法改革政策相關諮詢事項。其實早在五月二十七日，蔡英文總統並核定「總統府國家年金改革委員會設置要點」，為改革國家年金體系，永續發展公共年金制度，提供總統相關諮詢事項。
有關蔡英文總統新上任即於總統府設置之「司法改革國是會議籌備委員會」及「國家年金改革委員會」，前者主要任務在於：蒐集與彙整社會各界對司法改革相關建言、凝聚司法改革方向與共識、籌辦司法改革國是會議、提供總統司法改革政策相關諮詢事項；後者主要任務在於：蒐集年金改革相關資訊、意見及各國年金改革經驗、針對各種年金改革意見進行專業評估、作為各公共年金制度利害關係人代表與人民表達年金改革意見之民主參與平台、提出年金改革備選方案、籌辦年金國是會議。二者的共同點則在於：均為任務編組、委員均由政府機關代表、學者專家、民間團體代表組成、委員及其他工作人員均為無給職、委員會所需經費均由總統府及相關機關編列預算支應、委員會於任務完成後均需解散。
其實歷任總統於總統府設置委員會、諮詢小組或召開諮詢會議，並不罕見。早在前總統李登輝主政時期的國家統一委員會、社會治安諮詢會議，以及前總統陳水扁主政時期的科技諮詢小組、科技諮詢委員會、人權諮詢小組、人權諮詢委員會、經濟發展諮詢委員會、政府改造委員會，以及前總統馬英九主政時期的財經諮詢小組、資訊安全推動委員會、防疫專家諮詢會議等，均屬之，儼然成為一種憲政慣例。
惟此是否符合憲政體制，是否具備法源依據，則值得進一步深究。尤其是委員會或諮詢小組之設置，雖為無給職及任務編組，且於任務完成後均需解散，惟其所需經費仍須編列預算支應。此等預算案又須由行政院統一提出，並經立法院三讀審議通過。立法院透過預算案之審議，實可發揮督財政支出、減輕國民賦稅負擔、參與國家政策及施政計畫之形成等功能。
過去，立法院即曾於九十五年一月十二日以一百一十四票比一百一十票通過決議，認為總統府無法源依據之「國家統一委員會」、「總統府科技諮詢委員會」、「總統府人權諮詢委員會」、「憲改辦公室」、「總統府青年團」，均應全部解散。對此，當時的副總統呂秀蓮曾召開記者會指出，上述單位即使無法源，但根據中央行政機關組織基準法第二十八條規定：｢機關得視業務需要設任務編組，所需人員，應由相關機關人員派充或兼任。」故而上述機關為總統府任務編制，存廢與否應該不是解散的問題，而應視其功能需要。至於考量是否延續或告一段落，則應由機關負責人作行政裁量，視個別功能做最良善、妥適的評估決定。
惟根據中央行政機關組織基準法第二條第一項前段規定：｢本法適用於行政院及其所屬各級機關。」從而前副總統呂秀蓮所引據的規定，其立法理由雖指稱：｢機關為辦理諮詢、研究、協調、溝通及籌備等工作，得以任務編組型態設置臨時性單位，至所需工作人員，則由本機關或相關機關人員派充或兼任，並得聘請學者專家兼任之，以充分運用現有人力及其專業知識。」但此處所稱之｢機關」，當指行政院及其所屬各級機關，而不包括其他四院及總統府。因此，本規定雖不足以作為法源依據，但基於事物本質相似性，仍不失可作為比附援引、類推適用之依據。
然而，在比附援引、類推適用此等規定之先決條件，仍應符合憲政體制之設計，亦即此等任務編組既設在總統府，即須依附在總統憲法職權且僅供總統諮詢之用。根據憲法及其增修條文規定，總統為國家元首，對外代表中華民國，其憲法職權不外有：統率全國陸海空軍、公布法律發布命令、任免文武官員、授與榮典、宣布戒嚴、行使大赦、特赦、減刑及復權之權、行使締結條約及宣戰、媾和之權、召集有關各院院長會商解決院與院間之爭執、決定國家安全有關大政方針、發布緊急命令、解散立法院、任命行政院院長，以及依憲法經立法院同意任命人員之提名權。前述所稱之「國家安全｣，根據國家安全會議組織法第二條規定，係指「國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項｣，而此在既有法制體制內已有國家安全會議作為總統決定國家安全有關大政方針之諮詢機關。但根據前述歷任總統於總統府所設之任務編組可知，國家安全會議顯然不足以勝任此等重責大任。
此外，前述任務編組除國家統一委員會與「國防、外交、兩岸關係｣較為貼切外，其他組織編制則較貼近於行政院之憲法職權範疇。除非將各種治安、科技、人權、經濟、政府改造、資安、防疫、年金等問題，無限上綱會危及「國家安全｣，而勉強可納入總統「決定國家安全有關大政方針｣之憲法職權範圍內，但司法改革問題則較貼近司法院之憲法職權範疇，是否亦可將之無限上綱會危及「國家安全｣予以解套，實堪質疑。
實則根據憲法增修條文第五條第一項前段規定：｢司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經立法院同意任命之」總統在行使此等人事提名權時，即須考量其理念是否與其所要落實之司法改革政見接近，以便在其未來執政四年內有默契的互相配合，以完成此項壯舉，而適當的智囊團給予這方面的諮詢建議，即有其必要性。司法改革國是會議籌備委員會之設置，於此即可獲得合憲解套。
惟當司法院院長經任命後，由其參與總統府所設司法改革國是會議進而形成司法政策，其合憲性即堪質疑，蓋倘若以向選民兌現競選承諾為由容許此等作為，則監察院及考試院之相關政策是否亦可比照辦理，恐將逾越總統職權分際而違反權力分立原則。
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