【新聞疑義】宜蘭狗籠農舍，課景觀特別稅？
引自【台灣法律網】
文 / 楊春吉(故鄉)
【新聞】
為遏止蘭陽平原「狗籠」農舍倍數成長，宜蘭縣府將課徵維護景觀特別稅，針對狗窩變豪宅，課徵三到五萬元景觀稅，未來小於十三點六坪的迷你農舍，將不再發給建照。「非農民要住農舍，應該以價制量。」縣長林○○說，良田一旦流失就不可能復舊，為確保蘭陽平原的自然景觀，避免農地被有心人炒作流失，縣府才會祭出特別稅，等細節擬定就會送交議會討論。本報六日獨家報導宜蘭、南投農地，出現成排有如「狗籠」的迷你農舍，等著買賣後，買主得以改建等名義改為別墅。宜蘭縣長林○○看到新聞震怒，下令全面清查。林○○說，真農民住的農舍當然要保障，但他無法忍受「變相農舍」的取巧行為，不但汙染生產基地，農村風貌也全被破壞，在中央未修改相關法令前，要求地方稅務局課以重稅，讓假農民付出較高代價。地方稅務局長呂○○表示，超迷你狗籠農舍，一間只有二、三坪，面積太小了，地價不到一百元，房屋稅未達十萬元，連即使辦農地移轉都課不到稅，她不得不佩服「這些商人真的太聰明了」。呂○○表示，她已向縣長建議課以「維護景觀特別稅」，定額開徵，一年三到五萬元，全縣目前有五百多間狗籠變別墅的房子，是特別稅開徵目標，細節正在研究中。地方稅務局也已完成? M查，全縣共有五○四八筆農舍用地，竟有高達三五一○筆、超過六成違規未作農用，其中不乏漂亮獨棟的豪華農舍。明年起，這些農舍改課徵地價稅，將有八三八萬多元進縣庫。另外，建設處也邀宜蘭縣建築師公會等單位研商，訂出農舍最小面積不能小於四十五平方公尺，約十三點六坪。建設處表示，這才是合理居住空間。全案等縣長簽准後，會函請各公所及相關公會照辦，副本並知會內政部營建署及行政院農委會，以後如有小於四十五平方公尺的超迷你農舍要申請建照，縣府不會再准照，要讓狗籠農舍在蘭陽平原消失（聯合新聞網99年12月21日報導：宜蘭狗籠農舍
要課景觀特別稅）。
【疑義】
按縣 (市) 稅捐、縣 (市) 環境保護，雖為縣 (市) 自治事項（註一），地方自治團體得依憲法或地方制度法規定，自為立法並執行（註二），惟「創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務」及「開徵地方稅（註三）」者，應以自治條例定之（註四），且亦須符法律優越（位）原則、比例原則及公益原則（註五）。
而就宜蘭狗籠農舍，課景觀特別稅（行政手段），其行政目的乃在於「以價制量，確保蘭陽平原的自然景觀，避免農地被有心人炒作流失」，應得認為「增進公共利益所必要」，且「課景觀特別稅之行政手段」，也確實得達到「以價制量，確保蘭陽平原的自然景觀，避免農地被有心人炒作流失」之行政目的，符合明顯憲法上比例原則內涵之行政程序法第7條：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」中的「採取之方法應有助於目的之達成」之子原則。但
（一）除了課景觀特別稅外，是否有行政罰、行政指導等其他手段呢？
（二）採行政指導，得否減緩狗籠農舍之情形及程度呢？行政罰又如何呢（反過來思考，課景觀特別稅達到此目的之效果，與處以行政罰達到此目的之效果，何者較佳呢？得否以行政罰代替課景觀特別稅呢）？
（三）苟得定額開徵一年「三到五萬元」，看似未違反地方制度法第26條第3項：「前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」最高以新臺幣十萬元為限之規定，惟地方制度法第26條第3項係指違反該自治條例所定行政上義務，所為之行政罰，而本案係課景觀特別稅，自不得逕謂「未違反地方制度法第26條第3項最高以新臺幣十萬元為限之規定，就可以」，反而應思考的，定額開徵一年「三到五萬元」是否符合「量能課稅原則」？以及「採取之方法所造成之損害（人民財產權被剝奪等）與欲達成目的之利益（確保蘭陽平原自然景觀之公共利益等），有無顯失均衡」呢？
（四）苟採「推計課稅」，是否符合租稅公平原則，以及逾其界限（註六）呢？
（五）是否與特定農業區禁建之問題（註七），一併思考呢？
【註解】
註一：地方制度法第19條第2款第2目、第9款第2目參照。
註二：地方制度法第2條第2款參照。
註三：所稱地方稅，係指地方制度法所稱直轄市及縣 (市) 特別稅課、臨時稅課及附加稅課等，地方稅法通則第2條參照。
註四：地方制度法第28條第2款、地方稅法通則第6條參照。
註五：地方制度法第20條、憲法第23條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」參照；又景觀特別稅，苟依地方制度法、地方稅法通則以自治條例定之，應得初步認定符合法律保留原則及租稅法律主義（憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。所謂依法律納稅，係指租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件，均應依法律明定之。各該法律之內容且應符合量能課稅及公平原則。惟法律之規定不能鉅細靡遺，有關課稅之技術性及細節性事項，尚非不得以行政命令為必要之釋示。故主管機關於適用職權範圍內之法律條文發生疑義者，本於法定職權就相關規定為闡釋，如其解釋符合各該法律之立法目的、租稅之經濟意義及實質課稅之公平原則，即與租稅法律主義尚無違背，釋字第420號、第460號、第519號解釋參照）。
註六：釋字第248號參照；另請參謝友仁著，核實課徵與推計課稅之辨正，稅務旬刊第2053期；李惠宗著，推計課稅標準的前後一貫性／高高行八九訴八○五、最高行九一判二一九六；台灣法學雜誌第162期；陳清秀著，推計課稅之研討，台灣法學雜誌99年8月公法特刊等。
註七：請參拙著， 【新聞疑義98】限建「集村農舍」適法性之疑義。
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