評論解讀中國高度強調糧食安全與耕地保護，治本之策乃是落實農民的農地產權，並完善土地權利的法律救濟機制，還要廢除不合理的糧價管制。
在中國，糧食安全與耕地保護被反覆、高度地強調。耕地保護更被奉為基本國策，《土地管理法》甚至被業內人士稱作「耕地保護法」。因此，糧食安全與耕地保護之爭對未來中國土地制度基本走向至關重要。
農民失去土地開發權
表面上看，耕地保護顯然包含著保護耕地免受濫占、保護農民土地權利和保障糧食安全的積極含義。然而，容易忽略但又更為重要的是，耕地保護也意味著農地只能用以耕種，而不得用於更高收益的用途。這就必然會使農民因此承受不公平的負擔，因為耕地保護及糧食安全的利益是全社會共享的。因此，一方面即使是最推崇私人財產保護且土地資源極為豐富的國家，也存在不同形式的耕地保護措施；但另一方面，這些措施又都必須尊重土地產權人的權利，合乎公平負擔。
為保護耕地，中國《土地管理法》嚴禁農民對農地開發建設，建設用地需占用農地的必須先由政府徵收然後再由其進行配置，小產權房就是這一制度的產物。不僅如此，中國的耕地保護措施還包括耕地總量控制與建設用地指標配額控制。
上述措施一方面使農民失去了土地開發權，使之承受了額外的負擔，但又沒有規定公平補償，權利人也難以獲得法律救濟；同時也更缺乏激勵性的、更合乎公平的耕地保護機制。
再者，這不僅嚴重影響了農民享受土地增值的權利，而且還通過徵地時的低價補償侵害農地本身的價值。當然，土地的增值除土地產權人自己的投入外，主要是由於社會發展尤其是公共設施的改良，即所謂的自然增值。自然增值完全歸農民當然不公平，但完全歸政府顯然也不公平。因為農民作為土地產權人不僅有權分享，而且應享有相當的份額。
管制糧食流通與價格
此外，為保障糧食安全，中國還推行了一系列嚴格的糧食流通管制措施，主要有：第一，強化糧食出口管制、放鬆糧食進口管制來壓制糧價。第二，嚴格限制糧食深加工，遏制糧食市場需求，以壓制糧價。第三，強化糧食市場准入控制，尤其是對外資糧食企業。第四，通過龐大的國有糧食儲備系統控制糧價。
上述措施有效地壓制了國內糧價的上漲。據統計，中國糧價是全世界最低水平，近年國際市場小麥和大米價格一直是中國的2-3倍左右，韓國、日本的大米價格更是中國的十幾倍。但同時，中國物價包括農資價格、人均工資均大幅增長。簡言之，中國幾億農民是在以比國際上高得多的種糧成本生產著全世界價格最低的糧食。
惠農政策遠遠不夠
近年來中國實行了一系列被廣為稱道的惠農措施。但農業扶持其實是基於農業的「戰略性、弱質性和基礎性」而本應由政府承擔的責任，也是世界各國所普遍採取的措施。
說是惠農，其實也是彌補中國長期以來以犧牲農村、農業發展城市和工業而早應償還的歷史欠帳。惠農措施的總量看似不少，但大部分補貼被國有糧食企業在中間環節「坐吃山空」。
當前的惠農措施性質仍屬於政策性的「恩惠」，而對農地開發權損失公平補償則是政府必須承擔的法律責任；應該說，政府承擔這種法律責任，其力度相比農民的土地開發權損失和糧價管制造成的收入損失，還相差甚遠。因此，當前的惠農措施的意義不應無限誇大。
近年來，農民消極抗旱的報導屢見報端，農業主要靠「老弱病殘」更是被說濫的話題，農田撂荒現象仍到處可見。農民種糧積極性低下的上述種種現象清晰地表明，當前的惠農措施並不足以彌補糧價管制的損失。而且，如果農民不願種糧，那麼耕地保護的意義又有多大？
當前糧食安全與耕地保護措施，固然有利於使城鎮居民和經濟發達地區可以用政府可控的、低廉的價格獲取糧食，有利於用較低成本維持社會穩定，但其成本卻是由農民和農業地區埋單。這也正是農民收入增幅遲滯，農業地區發展緩慢的根本原因。低糧價不僅補貼了窮人，也補貼了富人，既不經濟，也不公平。防止饑荒更有賴於保障權利的制度安排，而非管制農地用途和糧食流通。
保障農民權利的辦法
由於耕地保護會造成農民承受不公平負擔，因此國外在法律上首先有兩種救濟方法，第一，如對土地的管制造成不公平負擔的，就可能構成管制性徵收，就必須由政府按照《憲法》公平補償；第二，強制出售
或反向徵收，即當土地因受管制而無法合理利用獲利的，可要求政府按照公平市場價購買該土地。
此外，為能在尊重土地產權的前提下保護耕地不被開發，國外還創制出新的耕地保護機制，主要有稅收評估優惠、購買開發權。這兩者更有效。
通俗地講，購買開發權就是評估農地用於更賺錢的其他用途能多賺多少錢，然後政府以此價格購買該土地的開發權，之後該土地不得再進行開發；所謂轉讓開發權，是指如禁止土地開發，那麼政府負責協調將該土地的開發權出售，購買土地開發權的地方就可以進行更高密度的開發。
這些機制的共同特點是以更公平的方式來保護耕地。另外，儘管不同國家的糧食生產能力不同，這些國家也會通過不同程度的價格支持、干預性收購、財政補貼和鼓勵出口等政策調節糧食市場，但其目的在於保護農民的利益，進而保證糧食生產的穩定發展，而不是壓低糧價，損害農民利益。而且上述措施常常被認為是在過度地保護農民。
總之，糧食安全與耕地保護必須尊重農民的土地權利，而不能再無償地禁止農地開發。耕地保護怎麼辦？其實，財產的主人才最珍視他們的財產，因此當務之急乃是進一步明晰、落實農民的農地產權，並完善土地權利的法律救濟機制。同時，事實上對耕地保護的最大威脅並非農民，而是地方政府的圈占衝動，因此嚴控土地徵收權才是正道。
再者，還要廢除不合理的糧價管制。這不僅是公平的起碼要求，而且也是提高農民種糧積極性和耕地保護意識的根本之道，同時也是農民致富、農業地區經濟發展的不二法門。如果放開糧價管制、糧價上漲過快、影響社會穩定怎麼辦？其實，糧價上漲，只需補貼困難人口即可。當然，若能進一步完善農業補貼制度，再好不過。
（摘自《南方周末》2012-06-15，作者楊俊鋒為法律學者）
