保護土地之路
●周世鋒（北京）
(一)
我國的土地在被大量開發，帶動了國民經濟的發展，但也帶來了極大的負面效應，即大量寶貴的土地資源嚴重流失，社會矛盾日益激化。
我國已經形成了保護農民土地的主要法律是《土地管理法》、《農村土地承包法》，這兩部法律都規定了較嚴格的保護土地和農民利益的制度。農民的土地被行政機關的行政行為侵犯的，農民還可以依據《行政訴訟法》進行起訴或者依據《信訪條例》進行信訪。我國《刑法》第342條還規定了“非法佔用耕地罪”，最高人民法院還做了《關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，該解釋規定“非法佔用基本農田五畝以上或者佔用基本農田以外的耕地十畝以上”的就構成犯罪，我國《刑法》第410條還專門針對國家機關工作人員的“非法批准徵用、佔用土地罪；非法低價出讓國有土地使用權罪”最高人民檢察院《關於人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定》也規定了具體的立案標準，其中規定一次非法批准徵用、佔用基本農田10畝以上，或者其他耕地30畝以上，或者其他土地50畝以上的，檢察機關就要立案偵查。此外，我國還有一大批保護土地和農民利益的中央文件，如《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》等，並且党和國家領導人對土地和農民利益的保護以及非法佔用耕地引起的社會矛盾是高度重視的。但是，勿庸置疑的現實是非法開發土地的行為越來越猖獗，由此引起的社會矛盾越來越尖銳。
下面，筆者舉兩個真實的案例。
發生在東南沿海某省的案例
1997年8月27日,某市人民政府依法給本市農民核發了《土地承包經營權證》，明確規定農民有30年的土地承包經營權。
2002年11月22日，該市在沒有任何合法征地手續的情況下，打著建工業園區的旗號，非法動用530多名公安幹警侵佔農民土地2萬多畝，並且將眾多農民治安拘留、刑事拘留，導致大批農民多次上訪、訴訟。
隨後，市政府以每畝一萬五千元的價格強行收購農民的土地，然後以平均每畝三十萬元的高價倒賣給開發商，有的每畝炒到一百多萬元。
2003年、2004年農民多次向中央反映這種情況，總理做出批示要求查處。國土資源部兩次派了專案組。該市不讓反映問題的農民與專案組工作人員見面，最後專案組得了假的材料，回到了北京。
該省人民政府還給市政府補辦了一個批文，試圖使市政府暴力搶農民土地的非法行?合法化。農民又依法向省人民政府申請復議。省人民政府不是依法保護農民的合法權益，而是繼續包庇市政府搶奪農民土地的非法行為，對農民下達了《不予受理決定書》，理由是其下達的文件是內部批復，對外不發生效力。市政府用暴力搶奪農民的土地依據的就是這個的文件，並且這個非法的文件直接針對的就是農民的土地，這怎麼是內部批復？農民又于2004年5月依法申請國務院進行裁決，至今沒有見到裁決結果。
農民還依法向公安機關、檢察機關進行控告，控告材料全部轉到了市政府所屬的信訪辦公室。
2003年10月，農民依法向人民法院起訴，該市法院推了兩年都不受理。2005年2月，上級法院指定該市法院審理，從2005年2月到2006年2月一年時間裏，該市法院在沒有任何理由的情況下，五次申請省高級人民法院批准延期審理，省高級法院居然在沒有任何法定理由的情況下批准了延期審理申請。至今該市法院仍沒有做出判決。
2006年5月，該市又出動大批警察，用暴力搶佔農民土地。
發生在華北某省的土地案件
2003年11月6日，華北某市所屬的某區，在沒有任何合法征地手續的情況下，該區城市規劃建設單位、城市建設有限公司聯合下達了要求農民停止耕種和搭建蔬菜大棚的通告。2004年2月，在沒有與被征地村民達成任何書面協定的情況下，區委書記帶領當地黨委、政府工作人員，公、檢、法執法機關工作人員和武警戰士，開著大型鏟車、推土機違法強行進地，並發生了衝突，一位元七十多歲的老人被打傷住進醫院。
2004年8月，農民向該區法院起訴，三個月後法院才立案，並且，為了刁難農民，超收農民的訴訟費三分之二還要多。法院立案後至今沒有開過一次庭。2005年3月，以該區規劃建設局副局長為法人的某某城市建設有限公司將農民告到法院，理由是農民影響了他們正常施工。在該公司將農民起訴到法院後4日內，法院就下達了不准阻止施工的裁定書。
農民向國家信訪局反映了土地被占的情況，農民的信最後轉到了區政府。
2005年3月25日，該區區直機關工作人員、法院、檢察院、公安機關等單位一千餘人開著警車、救護車，強行開進農民的地裏，和農民發生了嚴重的衝突，抓走了許多農民，其中還有6歲的小孩。
在農民在維護自己的土地使用權時，省政府居然給該區下達了批准其佔用土地的文件。
2005年5月，農民申請省政府復議。7月，省政府信訪局以處理人民來信的方式，將農民的復議申請轉給了區政府。農民9月向省政府所在地的中級法院提起行政訴訟，接待農民的法官直接就說不能給農民立案，農民強行將訴訟材料留在法院。幾個月後，法院將訴訟材料原封不動地用特快專遞退給了律師，信封上連交件人、經辦人姓名都沒有留下。
類似以上搶佔農民土地的案例，在全國是較為普遍的。筆者總結出其有以下特徵：（1）幾乎都是以倒賣土地為根本目的；（2）幾乎都有省級人民政府批准佔用土地的文件，並且大都是先由基層占地然後由省級人民政府補辦征地手續，而且都是非法批准佔用的基本農田，此外，還經常以化整為零的手段多次非法批准徵用基本農田；（3）中央領導的批示所得到的幾乎都是虛假的彙報；（4）被占地農民向信訪機關和國土資源管理機關反映問題，要麼被拒之門外，要麼是反映材料回到了搶佔土地所在單位的下屬的信訪機關；（5）農民申請復議或裁決，復議或裁決機關將農民的材料非法以處理信訪的方式發回到搶佔土地所在單位下屬的信訪機關；（6）農民向法院起訴，法院要麼不受理、要麼受理了多年不裁判、要麼就是裁判農民敗訴；（7）強行征地時幾乎是黨政機關、公、檢、法工作人員一起上陣；（8）保護自己土地的農民被法院以“聚眾擾亂社會秩序罪”、“聚眾擾亂交通秩序罪”或“妨害公務罪”等罪而判刑。
上述案例還反映出，保護土地成了農民自己的事，保護土地和農民利益的法律法規及中央文件完全成了擺設，有關的黨政部門不僅沒有發揮出應有的作用，相反還?非法搶佔農民土地大開方便之門，而可憐的農民為了保護土地，最終往往被抓入獄。
毫無疑問，以上結果損壞了執政黨在人民心目中的形象，破壞了法治的基本精神，嚴重破壞了中央權威和執政黨的權威，嚴重地分裂了執政黨和政府與廣大人民的血肉關係和基本感情，嚴重破壞了土地資源和環境資源。
（二）
為甚麼農民的土地屢屢被搶，而農民的權益得不到保護呢？
（1）、在通過信訪形式維護自己的土地使用權方面，農民們主要是通過國家信訪機關、人大信訪機關、紀檢信訪機關、國土資源管理機關所屬的信訪機構——最後反映信件回到被反映者下屬的信訪機構手裏。
紀檢機關信訪機關認?農民土地被搶不屬於自己的職責範圍；
國家信訪機關和國土資源管理所屬的信訪機構都依據的是《信訪條例》，該條例第四條明確規定：“信訪工作應當在各級人民政府領導下，堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則。”
人大信訪機關除了主管的內容與國家信訪機關有所不同外，其程式基本和國家信訪機關實行的一樣，最後是屬地管理、誰主管、誰負責。
以上規定的結果就使得群眾反映土地問題的信件又回到了被反映者下屬的信訪機構手裏，這在全國是較?普遍的。而且這樣的信訪幾乎從來沒有阻止住對土地的搶佔，甚至有的地區接到上級信訪機關轉來的信訪函件後，馬上又實施更大規模的搶地和打擊報復行動。
（2）、農民通過司法手段保護自己土地的途徑——實踐證明幾乎也是無效的。
在通常情況下，人們推崇的是《中華人民共和國行政訴訟法》。該法第十三條規定：“基層人民法院管轄第一審行政案件。”就是說，大多數的行政訴訟案件（包括土地侵權案件）都由區、縣級人民法院審理。而調查表明，土地侵權案件基本都與區、縣級的黨政主要領導有密切的經濟聯繫，並且在開發商和地方共同搶農民土地之前就和公安、司法機關主要領導“聯合”好了，這時候再讓區、縣級法院審理案件，能得到公正嗎？即使沒有“聯合”好，在目前地方已經形成各種對抗中央、對抗法治的背景下，區、縣級法院能為了農民的土地利益而破壞法院自身的生存環境？
《中華人民共和國行政訴訟法》第十四條規定了中級人民法院管轄的第一審行政案件，例如，該條第（二）項規定：“對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件。”就是說，起訴省政府頒佈的徵用農民土地的文件，要由省政府所在地的中級法院審理。如此的規定顯然使得省政府所在地的中級法院審理幾乎不可能公正審理案件，於是就在所難免地出現前面所說的中級法院將農民的訴訟材料退給律師的情形。
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十七條規定：“人民法院應當在立案之日起三個月內作出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批准，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批准。”現實中，只要基層法院申請延長的，省高級法院根本不看是否有特殊情況，一概批准延長。於是就出現了前面所說的基層法院在沒有任何延長理由的情況下，一年內五次申請高級法院批准延長，高級人民法院如數批准的情形。
我國行政復議的途徑和行政訴訟的途徑，本質上說其理論模式是一樣的，當然結果也沒有什?區別。
或許有人想，基層法院不立案或依法判案，農民可以想上級法院甚至最高法院上訪，這種想法是不瞭解相關規定的。最高法院不接待沒有省高級法院判決或裁定的上訪者，省高級法院也不接待沒有中級法院判決或裁定的上訪者，中級法院不接待沒有基層法院判決或裁定的上訪者。如果法院錯判了並且判決生效了，農民想申訴，那是比登天都難。《最高人民法院關於規範人民法院再審立案的若干意見》（試行）第二條就規定：“各級人民法院、專門人民法院負責下列案件的再審立案；（一）本院作出的終審裁判，符合再審立案條件的；”試想生效的裁判幾乎都是法院審判委員會定的，有的管業務的院長和管申訴的院長就是由一個人擔任的。負責接待申訴的工作人員會接受農民的申訴？接受了能糾正過來？當然是不可能的。
當然，我們還可以想，有人大、黨委、檢察機關監督法院審判。不要忘了，搶佔農民土地的負責人，大部分是地方黨委政府的負責人，此時，指望這些機構來監督法院並保護農民的土地不被搶佔，那也只能是理論上的概念。
（3）我國有一整套的保護土地的刑事法律制度，但非法搶佔農民土地的行為幾乎得不到懲處。
我國《刑法》第342條還規定了“非法佔用耕地罪”，最高人民法院還做了《關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，該解釋規定“非法佔用基本農田五畝以上或者佔用基本農田以外的耕地十畝以上”的，就構成犯罪，我國《刑法》第410條還專門針對國家機關工作人員的“非法批准徵用、佔用土地罪；非法低價出讓國有土地使用權罪”最高人民檢察院《關於人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定》也規定了具體的立案標準，其中規定一次非法批准徵用、佔用基本農田10畝以上，或者其他耕地30畝以上，或者其他土地50畝以上的，檢察機關就要立案偵查。這些通過刑法手段保護土地的法律制度是比較全面的，也應該是有力度的，如果這些保護土地的刑事法律制度能得到落實，我國非法搶佔農民土地的情況就會很少出現，群體性暴力衝突將會大大減少，建設新農村就會有希望，社會利益和社會矛盾就能極大平衡。然而，這些有效的保護土地的刑事法律制度也僅僅是一種擺設。從無數次的大規模搶佔土地而很少有人受到刑事追究就能得到證明。事實上，刑事執法者在搶佔土地這個問題上是和搶佔者站在同一利益、同一立場上的。
（三）
那麼，怎樣才能充分利用國家的法律資源，使農民的土地不被非法搶佔，從而極大地平衡社會利益、緩和社會矛盾呢？
筆者認為，要以胡錦濤同志提出的“八榮八恥”為評價人的行為和道德的最高標準，牢固樹立這個集人類文明於一體的榮辱觀，全心全意為廣大人民服務，制定科學的保護土地和維護農民耕種土地合法權益的法律。
有了科學的、符合社會發展的法律，還要有正確執行法律的措施。筆者前面已經舉出了幾個實例，論述了執行法律面臨的困境和存在的問題。筆者主張由中央政法委和全國人大一起，制定具體的執行土地保護的法律。如：農民起訴省級政府非法批准徵用土地的，由現在規定的省級人民政府所在地的中級人民法院管轄，修改為由最高人民法院指定的其他省的高級人民法院管轄，並且要由另外省的紀檢、檢察派員監督。同樣，對於國家機關工作人員涉嫌構成“非法批准徵用、佔用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪”等犯罪的，由最高人民檢察院指定其他省的省級人民檢察院負責查處，由其他省的紀檢機關派員監督。
筆者試圖改變立法者和執法者的思維模式，使法律成為保護農民土地和其他利益的武器，而不是擺設或者鎮壓保護自己土地的農民的工具。只有這樣，才能真正建成社會主義新農村；只有這樣，胡錦濤同志、溫家寶同志的親民政策才能得到實現；只有這樣，才能實現國家的長治久安；只有這樣，才能建成具有高度法治文明的社會。
值得說明的是，筆者的這個司法制度改革的建議是切實可行的，改革所需的時間不會超過一星期，所需經費不會超過一個鄉半年的招待費用。關鍵是我們能否真正替胡錦濤同志為核心的黨中央著想、為中華民族著想！
（作者：周世鋒，北京正平律師事務所律師，法學博士、中國犯罪學研究會會員，曾參與北京大學法學文庫的編寫工作）
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