農地種電三部曲 步步驚心
文 / 彭杏珠 攝影 / 賴永祥 2018-02-27
農地便宜，常成為各種開發案的第一選擇。自2009年全民反核聲浪高張，馬政府即致力發展綠能，實施再生能源發展條例，鼓勵民間投入，從此開啟「農地種電」三部曲序幕。
台灣土地稀少，良田農地更為珍貴，但多年來，農地非農用的爭議始終不斷，從農地種別墅、種工廠，到現在變成種光電。
長年關注此議題的嘉義縣農業處長林良懋感觸良多說，「不要再將優良農地當成經濟建設的提款機」，此舉將帶來土地浩劫。
為何農地常成為各種開發案的第一選擇？台南七股水產老闆楊惠欽一語道破：便宜。以台南四草區為例，一坪魚塭售價約1600元，但一坪工業用地至少6萬起跳，其他地區更貴。「業者在商言商，第一個想到的就是農地，」他說，過去幾年，政府力推太陽光電政策，當然也從農地開始。
而這一切與能源政策有關。2009年7月，全民反核聲浪高張，馬英九政府時代即致力發展太陽能、風電等能源，實施再生能源發展條例，鼓勵民間投入，從此開啟「農地種電」三部曲的序幕。
首部曲〉破壞良田
光棚下敷衍種咖啡豆、過貓 規避查緝
最早期，法規限制單筆設置面積不得超過660平方公尺（199.65坪），遠低於業者評估達經濟規模的五公頃。而且業者得先申請變更農地為非農業使用，過程繁複，變更後還得繳回饋金，導致成效不彰。
但面對反核可能帶來的限電危機，2013年10月，政府為衝刺綠能發電，便修法將光電設施視為農業設施的一種，不需申請變更、也不必繳回饋金，業者只要拿農業單位核准農業設施的文件，向能源局申請即可。「等於農委會雙手奉上一張空白支票，讓業者方便提領種電，」林良懋說。
由於在農業設施上方就能直接種電，且屋頂多大就能蓋多大，果然吸引業者蜂擁開發，尤其在日照充足的雲嘉南高屏等地，地方政府紛紛收到大量申請案。剎那間，不只畜牧場、禽舍的屋頂，連菇類栽培場，甚至是需要透光的溫網室，也都蓋起太陽能板。
一位地方官員透露，當時每度電的躉購費率高達12元，申請案大爆發，導致亂象叢生，「一時間，菇舍沒有菇，雞舍沒有雞，連農棚也種不出菜來」。弔詭的是，雖然太陽能裝設在農地上，但是當業者向建管單位申請設置時，竟然不必會辦農業單位。嘉義縣農業處發現問題後，2014年初才自行內部橫向溝通，要求縣內申請案，都要會辦農業單位確認。
但業者為快速核准以搶得較高躉購電價，天天追著承辦員核定，甚至透過民代關心進度。地方農業單位承受不住壓力，多次向農委會反應困境。
直到光棚下敷衍種咖啡豆、過貓的「假農作、真種電」事件不斷曝光後，政府才開始止血，連監委都親自到南部光電大縣了解狀況。
經農委會與地方查緝後，累計至去年底的廢止案件，共計六縣市129件，最多的台南達90件，占比近七成。這些違規難題至今未解，各單位正試圖輔導中。
「假農作、真種電」消息檯面化後，農委會於2015年2月發文要求審查應取得農業單位同意；能源局也於7月修法要求申請者應附農業單位同意文件。自此，農地被濫用問題才獲紓解。
二部曲〉鎖定不利耕作區
違建、墓地、廟宇難處理 業者沒興趣
不過，當農地這扇門被關閉時，光電業者因找不到土地開發，也嚴重影響到綠電進度，政府開始把目標轉往不利耕作區發展。
2015年8月，政府公告嚴重地層下陷區內不利耕作共18區1253公頃的土地，讓業者不必有農業行為，可直接種電。但截至去年9月，設置案件123件，利用面積僅4.3％。顯示業者對不利耕作區興趣缺缺，原因何在？
太陽光電發電系統公會理事長郭軒甫坦言，「這是施政很大的謬誤」。因為專區多為不毛之地，沒有基礎建設，台電也不可能全部布餽線，把綠電併入電網，私人土地還得業者自己整合，甚至連農漁民都沒有被溝通，「這樣不是等於零？專區根本做不成。」
台灣太陽光電產業協會祕書長姜暭先則舉例說明，有些業者申請不利耕作區土地，區內有違建、墓地、土地公廟都難以處理。例如在祖墳周圍退縮五公尺仍不行，村莊周圍300公尺內也不能蓋，還要農戶同意，最後只好放棄。
第一批18專區已乏人問津，農委會又於去年9月公告20區、1130公頃的不利耕作區。
外界不免好奇，既然成效不彰，為何還要開放第二批？
原來，還是有業者對未來樂觀，願意開出好條件。過去不利耕作區兩期休耕，每分地補貼4500元，一年最多9000元，但是光電業者每分地租金可以給到5、6萬元，因此，有農漁民向民代陳情，希望自家土地被納入專區。政府因此再度開放第二波。
兩次開放合計38區2383公頃土地，但截至去年底核准設置面積僅2.68％，開發成效十分低落。
三部曲〉轉戰鹽田、魚塭、埤塘與濕地
弱勢漁民、自然生態 都成受害者
由於不利耕作區開發綠電的成效不彰，去年初，政府又將重心轉往鹽田、魚塭、埤塘與濕地。
例如桃園的埤塘才啟動設置光電，馬上引來生態人士質疑，原先計畫第一階段裝置容量為660MW，目前僅達成0.8％。
其實，不管是鹽田、埤塘、濕地都有生態價值，是否適合種電，近來也引發正反兩方討論。
以荒廢久的鹽田為例，會形成濕地，吸引鳥類聚集。據悉，有位部長級官員去視察被劃定要種電的鹽灘後，反問陪同的人：「這裡真美麗，你們覺得呢？」當時有人回說，「我也不太贊成種電」，這位官員開玩笑說，「那表示我有民意基礎囉。」當時大家面面相覷，因為政策勢在必行，鹽灘再美麗還是要配合開發。
其實，濕地對人類有很高的價值。荒野保護協會講師呂東杰指出，人類有1／4糧食來自濕地相關環境，占地球面積2％的濕地，吸收二氧化碳的能力，等同70％海洋。埤塘、魚塭也是濕地的一種。
去年11月11日，高雄市野鳥學會總幹事林昆海花了一個月，騎車走遍全國62處濕地，原想檢視濕地保育法實施後成果，未料旅途卻愈走愈沉重。
當他騎到台南七股黑面琵鷺棲息地時，意外聽到魚塭正遭受業者及建商大肆承租、收購。又一路向北騎到嘉義、雲林、桃園時，發現被喻為「大自然的腎」的濕地，正因綠電而面臨新危機。
林昆海憂心地說，濕地縮水後，生態、滯洪、傳統產業、微氣候調節等功能將一一衰退。「受害者是弱勢漁民以及不會說話、沒有投票權的各種生物」，他反問：一塊光電板的發電，抵得過一甲魚塭的重要嗎？
這幾年，政府為發展綠能，共盤點出全國2萬5124公頃的土地，其中國有土地最多為7479公頃，但與農業、生態相關的占比達52.7％（1萬3229公頃）。
從農田、不利耕作區再到埤塘、魚塭，看得出中央戮力達標的決心，但主管機關農委會卻已陷入兩難。
去年11月30日，農委會副主委黃金城應台南立委陳亭妃邀請，到七股與漁民互動。據與會漁民錄音轉述，黃金城無奈指出，「有人說不吃文蛤也沒關係，我是否可以這樣回答，乾脆所有農產品都不要吃，看能不能維持；我是負責全國食物、市價的穩定，如果能源局認為農委會必須吐土地，我是吐不出來的，只能有條件地吐，我們沒有辦法毫無條件、毫無保留給。」
其實，農地一旦被開發，就回不去了，農業政策與綠能發電，該如何取得平衡，持續考驗著政府的智慧。
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