違法廣告：利益鏈條下的“刀口舔血”

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日前，北京市虛假違法廣告專項整治領導小組通報了開展廣告整治工作一年來的情況。市場監測顯示：今年上半年與去年同期相比，北京市醫療、藥品廣告涉嫌違法率不降反升，其中醫療廣告從4.23%上升到5.88%，上升了1.65%；藥品廣告從1.23%上升到1.59%，上升了0.36%。而本月16日，在上海市食品藥品監督管理局最新公布的誠信經營“黑名單”中，哈藥集團三精黑河藥業有限公司未經審批，發布虛假宣傳廣告；云南綠A生物工程有限公司的“綠A天然螺旋藻精片”，未經審批擅自偽造廣告批準文號，發布虛假宣傳廣告。 “經過近兩個月對12927位網民的調查我們發現，超過2/3的受訪者對我國商業廣告不信任，更有2/3受訪者受到過虛假違法廣告的傷害——這說明我國廣告的公信力現狀堪憂。”日前剛剛完成“廣告公信度”網上問卷調查活動數據整理工作的中國消費者協會有關負責人對媒體說。 ■審批內容市場“變臉” 在國家食品藥品監督管理局（SFDA）公布的2006年第一期藥品違法廣告發布企業中，天津中新藥業名列榜首。事實上，這已經不是中新藥業第一次因為這樣的原因被曝光——自SFDA重點整治藥品違法廣告以來，中新藥業的違法廣告已經被多次通報。而在同一張榜單上，包括山東孔府制藥、亞洲制藥、天津達仁堂等在內的多家知名藥企同樣榜上有名。“未經審批擅自發布”、“擅自篡改審批內容”和“在大眾媒體發布廣告”，是藥品廣告違法的主要原因，涉及的19家企業屢進“雷區”。 而來自國家工商總局廣告司的信息顯示，近年來，我國藥品廣告發展迅猛，已經超過食品、房地產業，成為各類媒體最大的廣告來源。而據央視CTR市場研究公司的一項調查，僅醫療廣告一項，投放額就占媒體總廣告投放額的10%以上，少數媒體甚至達到50%以上。甚至有業內人士說，如果醫療廣告和藥品廣告全部被取消，就會有三分之一的媒體因此垮掉。 2005年6月，經過嚴格審核，天津某知名藥廠生產的處方藥“固腸膠囊”的廣告文字內容在江西省食品藥品監督管理局獲批，這意味著該廣告在一年內可以出現在江西省內的部分媒體上。在“固腸膠囊”300字的送審內容中，主要包括產品介紹、功能主治、用法用量、注意事項和批準文號等部分，并標明“僅限醫藥專業媒體發布”。江西省食品藥品監管局藥品市場處處長汪汛說：“這些內容實際上就是廣告的樣本，媒體刊出來的廣告詞不能超過這個范圍，而且處方藥廣告只能在醫藥專業媒體上發布。”按規定，藥品廣告應嚴格按審批內容刊登。 然而，“固腸膠囊”的廣告隨后就出現在了當地一些大眾媒體上，刊登內容與送審內容大相徑庭，廣告字數也已經由審批時的300字擴展到了兩三千字。在廣告內容中，不僅利用了國家機關、醫藥科研單位、學術機構和病人的名義進行療效佐證，而且使用了“療效顯著，治療徹底，不易復發”等絕對化語言，并使用了“特效藥”“國家級新藥”“中藥保護品種”等夸大藥品功能的詞語，“買5贈1”讓利銷售等國家規定禁止在藥品廣告中出現的內容幾乎一應俱全。而作為處方藥，必須要標明的“請按醫生處方購買和使用”這句話，在這則藥品廣告中卻不見蹤影。 在“固腸膠囊”事件發生的同期，SFDA通過監測發現：2005年1～7月，監測到的報紙違法發布藥品廣告行為9680次，電視臺（頻道）發布的違法藥品廣告9573份，且這個數字還在不斷擴大。僅今年三、四兩個月，山東省食品藥品監管局就提請工商行政管理部門查處2303條違法藥品廣告，其中超過99%的廣告從未經過藥監部門審批。 ■違法廣告利益鏈條 從我國相關法規來看，藥品廣告的管理流程理論上是相當嚴格的，依據《廣告法》和《藥品管理法》，一條藥品廣告必須通過省級藥監部門的審批，媒體在刊播前須加以審核、把關，已刊播的廣告則由工商部門負責監控，發現違法廣告依法予以處罰。“違法藥品廣告背后的利益‘黑手’，導致了違法藥品廣告泛濫成災。”在今年“兩會”上，部分代表委員認為，違法違規廣告的獲利空間極大，風險成本太小，是導致違法藥品廣告屢禁不止的重要原因。 全國政協委員、南京中醫藥大學王旭東認為，就藥品廣告管理而言，涉及兩部法律、三個部門規章。這種靠高密度的法規來管理一件事的做法是十分罕見的，但目前這種審批和監管職能的分離，很容易導致工作銜接及配合上出現疏漏，被不法分子鉆空子。況且對于藥品廣告的監管，法規仍有許多不完善或不適應的地方。比如，對違法發布藥品廣告行為的處罰力度太小，難以起到震懾和制裁作用。又如，依照法規，省級藥品監管部門負責審查藥品廣告，縣以上藥品監管部門負責對經審批的藥品廣告發布情況進行檢查，但縣、市級藥品監管部門因對審查過程不了解，或對審查標準不熟悉，且未配備專職檢查人員，因此不能有效進行檢查。工商部門由于對藥品的特性不熟悉，且藥品廣告審批和備案的數量過多，無法在監督中辨認藥品廣告內容的真偽。省級藥品監管部門雖然負責藥品廣告的審查，但受人力、設備、設施等條件的限制，無法做到對全省藥品廣告的有效監控。 “藥企、廣告公司和媒體實際是在一條利益鏈條上，如果只是處罰企業，罰款力度又不大，也不追究媒體和廣告代理公司的責任，恐怕就很難解決問題。”對此，中國保健協會副秘書長賈亞光深有感觸：“在虛假廣告的重災區保健品領域，好多廣告播得風風火火的所謂‘保健品’其實根本就是假冒偽劣產品。” “企業都會提前準備好幾個廣告方案，隨時準備偷梁換柱。送審時，用規范的版本取得廣告批文，然后套用這個廣審號，刊登或者播出另外幾個版本的虛假廣告。”做廣告代理的張先生無奈地對記者說，“大家都是這么做的，而且我們也愿意做醫藥類的——提成多。” 而另一方面，由于《廣告法》規定，對查實的違法醫藥廣告，將對廣告業主和媒體處以廣告費用1～5倍的罰款。所以廣告刊發后，企業與刊登廣告的媒體“合作”，通過偽造低價假合同來對付工商處罰的事情，也已經成了行業內的“潛規則”。 據一位媒體人士介紹，他所在的報紙每年都因醫藥廣告被罰上百萬元。但通常是能拖就拖，每被催繳一次，就象征性地交一部分。而對于廣告業主來說，“早就已經把罰款算到廣告成本里去了，有的甚至把對媒體的罰款也一并繳納了”。業主和媒體還有合伙對付處罰的一招——在媒體出具的發票上，虛報廣告金額，或將廣告費用開成若干張發票，如將10萬元的廣告費開成1萬元，這樣即使罰款5倍，也只有區區五萬元。對這樣的“合作”，工商部門的查處難度很大，按照做過手腳的合同沒收廣告收入，一般情況，罰款還不足廣告費真實收入的十分之一。更有甚者，出于利益考慮，有的媒體不僅默許廣告主在“枯燥”的已審核的廣告中加入“好看”的內容，還為廣告的“變臉”出主意。 “按照2005年1月1日施行的《廣告管理條例施行細則》，廣告代理機構都應該有廣告審查員，法規對這個職位的要求是‘熟悉廣告法規’，但是這個職位在實際上很少起什么作用。”賈亞光說。 而廣告監管部門對廣告的整治也從未間斷：早在1993年，國家工商局、衛生部就下發了《關于進一步加強藥品廣告管理的通知》，其后有關部門又三令五申，下發“反誤導，打虛假”、“規范醫療廣告活動，加強醫療廣告監管”等通知和進行專項整治活動。2004年，國家工商總局接連出臺了3個文件，要求對違法藥品廣告加強監測，嚴厲查處。然而，由于職能、技術手段不銜接等原因，各地藥監部門監測到的違法藥品廣告十分有限，最終真正“查死”的比例就更小。 “其實對于虛假違法藥品廣告，真的是老百姓反對，政府關注。”和許多同行一樣，南京市食品藥品監督管理局副局長華文對于違法藥品廣告的監管也是有點“頭疼”，“對于違法廣告，我們只能監測，然后把虛假藥品廣告以‘案件移送書’的形式移送工商部門進行查處，執行起來確實有點力不從心。” ■聯合治理共對頑疾 2006年8月底，商務部全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室發布了《虛假違法廣告專項整治工作方案》。在《方案》中，把廣告主、廣告經營者相應分為A、B、C、D四級管理類別，A級為守信企業，用綠牌表示；B級為警示企業，用藍牌表示；C級為失信企業，用黃牌表示；D級為嚴重失信企業，用黑牌表示。 《方案》稱，廣告市場要建立信用監管體系，發布虛假廣告的單位，廣告管理部門有權“一票否決”。同時，廣告是否違法，將由工商、新聞出版、食品藥品監督管理等部門認定。如果一旦認定是違法廣告，廣告公司將受到限制，直至取消其廣告經營資格。 在中消協“廣告公信度”網上問卷調查活動中，當問及網民“發布虛假違法商業廣告后最應追究誰的責任”時，調查結果顯示：回答“發布媒體”的比例最高，為41.3%。可見，超過四成的網民認為，廣告發布媒體最應承擔發布虛假違法商業廣告的責任。回答“對于發布虛假違法廣告的主要參與者，哪項處罰措施最有效”時，調查結果顯示：回答“停止其廣告業務”的比例最高，為32.6%；其次是“處廣告費用一至五倍的罰款”，比例為31.0%。 于是有專家建議，在廣告監管部門的報刊網站或者其他公共媒體上，把對違法廣告的查處公之于眾，能消除或減少違法廣告對公眾的誤導，使這種違法違規行為及其實施者信用掃地。因此，各級廣告監管部門應重視建設“自己的媒體”，讓公眾能準確、方便、完整地了解到違法醫藥廣告的各種情況。諸如，一個消費者上網鍵入某個醫藥廣告的名稱，廣告監管的專門網頁上能顯示出它是否在何時為何因被查處過，或者12315維權熱線能給出這樣的答案。當公眾能比較容易地享有自己的知情權時，違法醫藥廣告的負面影響就可望降下來。 “或者可以換個思路，雖然藥監部門處罰不了違法的藥品廣告，但是所廣告的藥品的日常監管是在我們的職能范圍內。”華文對記者說，“加強對廣告藥品的抽樣檢驗，而且就在藥店抽，發現廣告中宣傳的有三分之一都是虛假違規的——我們這樣做的目的就是想通過規范廣告藥品的銷售，來遏制泛濫的藥品廣告。所廣告的藥品都賣不動了，還做什

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