原標題：幼兒園“死結”誰解？

　　編者按：近期，一系列與幼兒園直接相關的熱點事件、極端個案，引起全社會高度關註。甚至，輿論將此稱為一種“集體焦慮”，由此展開的討論、反思，涉及方方面面，也勢必會在未來給該領域帶來變化。值此契機，本期《等深線》推出三篇調查報道，以15000字的總體量，從宏觀到微觀，從政策到實踐，試圖多角度多層面地，為讀者呈現一個擁有深度和廣度的幼兒園世界，更希望這能成為我們與讀者一起關註這一領域的開始。本篇為系列報道第一篇（共三篇）。

　　第一篇：幼兒園“死結”誰解？

　　《等深線》記者 孟慶偉 北京報道

　　距離上海攜程幼兒園虐童事件爆發已經過去三月有餘。在這三個月中，又有北京紅黃藍幼兒園虐童事件被曝出。截至目前，涉案當事人均已經被公安機關依法采取強制措施，並即將進入司法程序。

　　幼兒教育事關每個傢庭的切身利益，但真正令傢長焦慮的，是一方面擔憂、唾棄、憤怒已發生的幼兒園不法事件，但另一方面，卻又為尋找合適的幼兒園憂心忡忡，在北京、上海等特大型城市，幼兒園入園的難度，已然堪比幼升小、小升初。

　　在其背後，是幼兒園供給的巨大缺口，特別是在幼兒教育不是義務教育階段的背景下。根據教育部的統計，2016年，我國有各類幼兒園23.98萬所，在園兒童4413.86萬人。這其中，民辦幼兒園占比約64%，在園兒童占比超過55%。

　　長久以來，為解決這一問題的藥方，是開放社會資本興辦幼兒園，試圖通過以市場化的手段完成資源配置，從而逐步解決幼兒園供給、服務方面的種種問題。但是，這種藥方的收效遠未達到預期。一個明顯“求大於供”的市場，應該有大量的商業機會存在，為何社會資本興辦幼兒園的效果難達預期？

　　這是一個十分復雜的命題，但《等深線》（ID：depthpaper）記者采訪發現，這其中，強準入、輕監管是重要原因之一。出於各種考慮和原因，監管部門為社會資本興辦幼兒園設置瞭較高的門檻，同時，在舉辦資金、辦園場地等方面的高要求，令普通的社會資本很難進入，而即便進入，有些也很難成為“正規軍”。但與此相反，政府對幼兒園的監管卻存在短板——死結由此形成。

　　這個死結若要解開，不僅需要假以時日，更須監管者與市場參與者的共同努力。

　　審批不易

　　我國實行幼兒園登記註冊制度，未經登記註冊，任何單位和個人不得舉辦幼兒園。幼兒園的管理實行地方負責、分級管理和各有關部門分工負責的原則。

　　根據教育部頒佈的《幼兒園管理條例》，城市幼兒園的舉辦、停辦，由所在區、不設區的市的人民政府教育行政部門登記註冊；農村幼兒園的舉辦、停辦，由所在鄉、鎮人民政府登記註冊，並報縣人民政府教育行政部門備案。

　　地方可根據本地區社會經濟發展狀況，制定幼兒園的發展規劃。此外，幼兒園的設置應當與當地居民人口相適應。

　　總體來看，我國幼兒園、托兒所的舉辦標準強調規模、師資力量、設施等，條件普遍較高。

　　以在上海浦東新區申辦普通幼兒園為例，具體的申辦流程包括：民政局核名；按民政局核準的名稱到銀行開戶並註入相應資金、由具有資質的會計事務所進行驗資；民辦學前教育機構的籌建；舉辦者向幼兒園設立地所屬的教育署遞交申辦材料；浦東區教育局委托第三方對辦學條件進行設立評估；浦東新區教育局對設立申請進行審核，以書面形式作出是否批準的決定；已領取辦學評估證的民辦幼兒園進行民非法人登記；辦理稅務登記；進行收費備案（到物價部門備案）；正式對外招生。

　　浦東新區教育局下屬第一教育署的工作人員在接受記者咨詢時表示，驗資環節需要一次性向銀行賬戶註入至少200萬元資金，教育局在接受申請開始的三個月內，會做出是否批準的決定。

　　從資金層面，北京、上海對舉辦者的資金要求類似。按照北京市的相關標準，設立民辦幼兒園須有必備的辦學資金和穩定的經費來源。其中，註冊資金不得少於200萬元，其中40%為風險資金。

　　記者註意到，隨著學前教育學位供需矛盾日益突出，地方在舉辦幼兒園的政策制定上，有逐步放寬的趨勢。

　　在標準規模幼兒園的基礎上，北京此前推行小規模幼兒園，辦園規模在4個班及以下、收托幼兒40~100名左右。按照規定，小規模幼兒園的註冊資金不低於50萬元。

　　為進一步擴展學前教育資源，日前，北京市又提出設立一批接收3—6歲兒童接受保育和教育的社區辦園點。      

　　據瞭解，相比標準規模幼兒園、小規模幼兒園，社區辦園點在園舍面積、師生比等方面，均有所放寬。比如，社區辦園點要求生均使用面積不低於2平方米。而根據《北京市幼兒園、托兒所辦園（所）條件標準》，一個最低標準的幼兒園，每生占建築面積也要7.58平方米，每生用地面積定額則為13平方米。

　　不過，社區辦園點並不是正規的幼兒園，也不能以幼兒園命名。但北京多區探索無證幼兒園擇優轉為社區辦園點。

　　北京市發文規定，對條件較好的無證幼兒園給予支持和幫助，創設條件使其符合社區辦園點的要求。

　　據北京市衛計委2017年3月披露，“全面兩孩”實施一年來，北京市孕產婦分娩數持續上升，2016年自然年比2015年同期多出生約10萬人，增長62%。這意味著，幼兒園學位在未來幾年將面臨更大需求。

　　不過，相比北京，上海教育部門在談到小規模辦園時，態度更加謹慎。

　　上海浦東新區和楊浦區教育局的相關人士在接受記者咨詢時，都對小規模辦園表示瞭擔憂。

　　“規模不大，你都養不活自己啊！三四個班是活不瞭的，一般的普通民辦幼兒園，最少都是9個班，最多不超過18個班。”前述浦東新區教育局人士表示，小規模可以辦，但從投入產出算賬的話，如果6個班180個孩子計算，幼兒園可能會負債經營，因為要考慮收費和人員支出、公用經費等。

　　在非市中心的嘉定區，擔憂同樣存在。

　　“在嘉定，這樣規模（3~4個班）的幼兒園一所都沒有。20年前的幼兒園，最小的規模也有7~8個班。從2000年開始，每個幼兒園達到15個班，有一些民辦的已經達到十七八個班額。”嘉定區教育局人士表示。

　　按照上海市2005年頒佈、至今仍適用的《普通幼兒園建設標準》（2005年），15班規模的建在中心城外的幼兒園，其用地面積需達到7198平方米，中心城區的需達到6490平方米。這些用地面積包括校舍、體育場地、綠化用地等。而中心城外的幼兒園占地標準要更高。

　　這意味著，參考上海市的標準，18個班額的占地規模接近1萬平方米。

　　場地成第一個“攔路虎”

　　雖然教育部“第三期學前教育行動計劃”提出，積極鼓勵社會力量舉辦幼兒園，扶持普惠性民辦幼兒園。但記者采訪發現，在北京、上海這樣的大城市，能拿到一塊適合辦園的用地十分困難，能申請的教育用地更是緊張。

　　“幼兒園的用地是評估重點。”日前，上海楊浦區教育局學前部門工作人員在接受記者咨詢時表示，上海市辦幼兒園的建設標準要求很高，社會資本申請辦幼兒園，教育局要先評估有沒有適合辦幼兒園的場地。“目前楊浦區用地比較緊張。”

　　這其中，提供建設普惠性幼兒園的教育用地申請更是難上加難。

　　“目前教育用地已經沒有瞭，所以不能申請開辦普惠性幼兒園。”前述楊浦區教育局人員表示。

　　按照上海市的相關規定，舉辦民辦幼兒園的用地性質，可以是教育用地，也可以是商業用地。工作人員所說的不能申請開辦普惠性幼兒園，並非政策不允許，而是普惠園收費標準並非市場定價，而是一般參考公辦園收費標準，學費較低。這就意味著，如果拿不到教育用地，舉辦者就需要承擔很高的投資成本。

　　據瞭解，目前楊浦區非中心區域的幼兒園已經飽和，中心地區還不飽和。這意味著，舉辦者需要的投資更大。

　　“政策上肯定是支持普惠性幼兒園，關鍵辦普惠性幼兒園是否能拿得到教育用地，如果拿不到，那麼生存就會出現困難。”前述楊浦區教育局人員表示。

　　不僅是上海，北京也同樣面臨此問題。

　　“需要嚴格按照幼兒園建設標準執行，需要評估場地，場地合適瞭，再繼續準備其他的。用地性質，不能是民宅，必須是商用。”北京市西城區教委民教科相關人士表示，民辦幼兒園舉辦什麼性質的都可以，但是要有符合標準的場地，“場地非常關鍵”。  

　　西城區是北京市教育資源大區，優質教育資源豐富。按照規劃，未來五年，西城區將新增學前教育學位6000個以上。

　　記者註意到，舉辦者不僅需要研究政策，還要應對同一個城市不同區縣間的政策差異。

　　與浦東新區、楊浦區不同，上海嘉定區公辦教育資源豐富，公辦幼兒園占比高達95%，且近十年沒什麼變化。因此，嘉定區對民辦幼兒園的舉辦，對舉辦者的資歷設置瞭更高門檻。據瞭解，嘉定戶籍人口基本不缺學位，缺學位的主要是外地戶籍的孩子。

　　嘉定區教育局學前部門的人士稱，區別於其他城市，上海市80%以上是全額撥款的公辦幼兒園，基本不需要向民辦教育機構購買學位。

　　“如果在嘉定舉辦普惠性幼兒園，政府不可能托底來辦學，購買學位，但針對辦學好的，政府會給予每年10萬~20萬元的獎勵支持。”該人士表示，也正因為民辦教育機構占比極少，所以嘉定區在接納民辦幼兒園上也持非常謹慎的態度。 

　　“我們對民辦幼兒園舉辦者的納入是有比較高的標準的，其品牌在全國需要有比較好的聲譽，辦學水平在全國要屬於中上，我們才會考慮。在上海沒有任何辦學背景和辦學能力的，我們是不予考慮的。”該人士坦言。  

　　在這種情況下，顯然有經濟實力的財團在舉辦幼兒園上更具優勢。

　　“政府不購買的情況下，需要大財團支撐。政府有全額財政支持的公辦幼兒園。所謂普惠性幼兒園，是回饋社會來做的，所有辦學成本由社會資本承擔。”前述楊浦區教育局人士稱。

　　按照浦東新區的相關規定，對招收3—6歲地段生的民辦幼兒園，新區以招收地段生的人數及上年度新區財政生均水平的一定比例為依據，給予民辦幼兒園地段生生均經費補貼。不過浦東新區教育局人士稱，政府給予的生均津貼每年不會超過2000元。“不可能把收費之外的其他費用全部補齊。”

　　如果不辦成普惠性幼兒園，那麼辦一所收費相對高於公辦園收費的幼兒園，需要多少投入？北京的案例或許有一定參考價值。

　　周曉音園長舉辦的碧桐書院國際雙語幼兒園，位於北京西四環附近，占地2800平方米，是一所國際雙語幼兒園，收費每年在6萬—7萬元左右。記者註意到，這樣的收費標準在北京民辦園中，處於中等偏上一點的水平。

　　周曉音告訴記者，該幼兒園前期投入1500萬到2000萬元，2010年建成以來，每年都會追加投入幾十萬元。由於建園期較短，目前還未收回成本。

　　雖然已經距離幼兒園正式招生過去瞭近7年，但提起當初申辦、審批的經歷，周曉音還是禁不住向記者感嘆：“太不容易瞭！” 

　　不僅如此，記者註意到，當前各地民辦幼兒園的申辦標準都被認為門檻太高。

　　日常監管存短板

　　按照誰審批、誰監管的原則，幼兒園的監管權在各級教育行政部門。

　　而事實上，由於幼兒園高門檻，也導致一些民辦幼兒園難以通過審批，近些年來，學前教育的發展也一直伴隨著“黑園”。不少城市曾開展過清理無證幼兒園的行動。

　　“總體來講，教育行政部門對幼兒園的申辦把關比較嚴，有很多已經辦瞭多年的幼兒園，依然沒有在教育部門登記註冊，原因是不讓其註冊。現在全國存在數量不少的黑園，也包括北京。這其中，有不少辦得不錯的幼兒園。另一種情況，在教育部門已經登記註冊，但辦學質量還存在問題。” 中國教育科學研究院研究員儲朝暉向記者表示。

　　在他看來男性 血尿，在幼兒園登記註冊上，在部分地方存在更註重權力，而非辦學資質的情況，有一些經過註冊的幼兒園未必比那些沒有註冊的幼兒園有更好的教育質量。

　　就在記者采訪之際，周曉音剛剛迎接完北京市海淀區教委等多部門的聯合督查，包括保育、教學、食品安全等。

　　受北京朝陽區紅黃藍新天地幼兒園疑似虐童事件的影響，2017年11月23日晚，教育部緊急部署各地教育部門開展幼兒園辦園行為專項督查。

　　北京自然是督查的重點。隨後的11月24日，北京各區全面開展幼兒園安全隱患大排查工作，包括教育教學、安全管理和師德師風建設等。

　　而另一位不願具名的北京民辦幼兒園負責人告訴記者，此次教委組織的督查，是近年來力度較大的一次。

　　按照規定，教育部門應當負責監督、評估和指導幼兒園的保育、教育工作，組織培訓幼兒園的師資，審定、考核幼兒園教師的資格。此外，教育部門還需要協助衛生行政部門檢查和指導幼兒園的衛生保健工作，會同建設行政部門制定幼兒園園舍、設施的標準。

　　不過從近些年發生的虐童等事件可以發現，相比高準入門檻，教育部門在對幼兒園的監管還存在短板。

　　根據教育部發佈的《幼兒園工作規程》以及《教師資格條例》，幼兒園園長及教師的學歷水平應在大專以上，園長有三年以上幼兒工工作經歷，保育員擁有高中以上的畢業程度，所有人必須持證上崗。

　　但全國來看，無證從業幼師的規模並不小。

　　2015年11月教育部發佈的《學前教育專題評估報告》顯示，全國有幼教資格證的教師占比為61%，持非幼教教師資格證的占比為17%，無證教師占比為22%，農村地區無證教師比例高達44%。

　　2013年前後，山東省教育廳曾經做過一次摸底調查，在抽查瞭17個地市194所幼兒園後公佈的結果稱：53%的幼兒教師沒有取得教育部認可的教師資格證書，17%的園長沒有取得園長任職資格培訓證書。而2012年引發關註的溫嶺虐童事件中，浙江省教育廳曾公佈一組數據，當地幼兒園裡約四成老師、共4萬餘人沒有教師資格證。

　　“教師學歷低，素質低，是虐童發生的根本原因。”北京一位公辦園園長坦言。

　　記者梳理近幾年多起幼兒園虐童事件發現，幼兒園“無證駕駛”的情況很多，涉事教師也往往存在無證上崗的情況。

　　2014年，陜西西安兩所幼兒園被發現違規給園內兒童長期集體服用處方藥“病毒靈”。據報道，該幼兒園保健醫生黃某所持有的從醫資質證明，隻是一張由廣東省有關部門發放的醫師資格證復印件。

　　“總體而言，一般地方政府對幼兒園的監管，隻是例行檢查，或者叫評比，但是日常的監管幾乎是沒有的。因為行政部門也沒有那麼多精力。”儲朝暉說。

　　他告訴記者，一旦幼兒園辦起來之後，它存在著很多方面的不確定性。比如要擴大招生，這就牽扯到新聘任教師、擴大園舍、運動場地等，有可能它原來確立的辦園規模無形中被擴大瞭，也因此會產生很多新的問題。而每一個因素的變化可能都會影響幼兒園辦學水平、安全。在很多教師資質不夠的情況下，這種變化帶來的不確定性就更大。

　　“教師的問題，才是影響幼兒園安全、健康運行比較大的問題。”儲朝暉說。

　　北京一傢公辦幼兒園園長向記者坦言，虐童事件頻發跟幼兒教師的整體素養和培訓有直接關系。

　　從上海攜程親子園教師喂孩子芥末、到北京紅黃藍新天地幼兒園發生疑似虐童事件，在受訪的幼兒園負責人看來雖然都屬於極端個案，但也影響瞭整個社會對幼兒園的信任，尤其是民辦園。

　　在周曉音看來，大多數民辦幼兒園是值得信賴的，而發生虐童事件的幼兒園，就像豬一樣的“隊友”。

　　記者註意到，虐童事件發生，或是因為監控視頻流出，讓事件曝光，或是事件發生後，傢長及社會要求幼兒園公開監控視頻的訴求很高。

　　幼兒園是否必須安裝監控視頻裝置？采集的視頻圖像是否必須向傢長和社會公開？

　　以北京市為例，《北京市公共安全圖像信息系統管理辦法》規定，幼兒園應該安裝公共安全圖像信息系統，但設置公共安全圖像信息系統，不得侵犯公民個人隱私；對涉及公民個人隱私的圖像信息，應當采取保密措施。留存的圖像信息除按照本辦法的規定使用外，任何人不得擅自查閱、復制、提供、傳播。

　　“沒有明文規定，但一般看監控視頻，是在第三方的監護下，一般是發生問題時傢長剛才要求看，比如教育部門、教委、公安部門等。”原北京一傢公辦幼兒園原園長告訴記者，各個幼兒園一般都遵循這樣的原則，有矛盾和爭執才會看監控，比較公正。

　　第二篇：幼兒園缺口求解

　　《等深線》記者 孟慶偉  北京報道

　　在“入園難”已成社會公共議題的今天，近期出現的多起虐童事件讓公眾不得不再次陷入深深的焦慮中：該去哪裡上幼兒園？ 

　　然而，現實語境是：無論是學前教育資源總供給，還是優質學位，都面臨極大挑戰。

　　在政府不可能全部兜底，提供廣覆蓋、保基本的學前教育的同時，公辦民辦並舉成為學前教育發展的必然選擇路徑。2011年到2016年，教育部推動的兩期學前教育行動計劃實現瞭供給側改革量上的跨越後，《等深線》（ID：depthpaper）記者註意到，政府的相關政策開始越來越向提供普惠性學前教育傾斜。

　　無疑，民辦學前教育將承載更多期待。中央的頂層設計提出，到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%左右。

　　然而，在公辦園政府無力全部兜底的現實下，民辦園又長期面臨準入門檻高、市場機制調節滯後、教育部門監管不力等尷尬，學前教育發展實際上面臨兩難境地。

　　不僅如此，在人口政策影響逐漸顯現的大背景下，學位緊缺的矛盾更加突出。從緩解“入園難”，到解決“有園上”，再到普及“有質量”的學前教育，這意味著，困擾學前教育發展的體制機制問題，當前迎來瞭前所未有的挑戰。

　　學位缺口

　　“現在學位缺口很大，通州區三分之二的孩子都在民辦園。”日前，北京市通州區教委學前科相關人員在談到幼兒園學位缺口時坦言，隨著全面兩孩政策的逐步影響，未來這一缺口會更大。

　　2016年1月1日，“全面兩孩”政策正式落地，隨之新出生人口數量猛增。

　　據國傢統計局發佈的1‰抽樣調查推算，2016年出生人口達1786萬人，是2000年以來出生人口最多的一年。相比2015年，2016年多出生191萬人。

　　按照國傢衛計委的研究測算，實施“全面兩孩”政策，今後幾年出生人口總量會有一定程度的增長，最高年份的出生人口預計超過2000萬人，這是政策調整的預期效應。

　　這意味著，本就有歷史欠賬的學前教育面臨學位缺口的疊加壓力。

　　西南大學教育政策研究所2016年的一份研究報告顯示，“全面兩孩”政策實施後，從2019年開始，學前教育資源需求開始大幅度增長，新增適齡幼兒接近600萬人，2020年將新增1100萬人左右。2021年將成為未來我國學前教育辦學壓力最大的一年，新增學齡人口達到峰值1500萬人左右，之後逐漸回落。

　　報告預計，2021年，全國幼兒園缺口近11萬所，幼兒教師和保育員缺口超過300萬，學前教育經費供給量遠不能滿足未來需求。

　　據教育部統計，2016年，我國有各類幼兒園23.98萬所，在園兒童（包括附設班）4413.86萬人。

　　事實上，由於基礎差、欠賬多，在2013年人口政策調整之前，各地幼兒園學位缺口的問題就非常突出，每到開學季，傢長在幼兒園門前晝夜排隊搶學位的報道屢見報端。

　　以北京為例，根據北京市社會科學院2012年10月發佈的《北京法治發展報告（2011）》，“全市目前共有近6萬戶籍人口適齡兒童沒有接受學前教育，至少缺少300所幼兒園。” 

　　再看廣州，2012年廣州幼兒園學位缺口達4萬。“十三五”期間，江蘇幼兒園缺口達千所。

　　“在普及義務教育的過程中，由於政府財力有限，國傢的著力點主要放在義務教育上，對學前教育的關照較少。曾經有一段時期，政府沒太重視學前教育，導致學前教育的基礎建設和學位缺口很大，更多依托民辦和企業。” 首都師范大學基礎教育研究院副院長王海燕向《等深線》記者表示。

　　“學位還是缺很多，而且二胎政策帶來的入托難，這個缺口又會增大。”北京第一幼兒園原園長馮惠燕告訴記者。

　　不隻是北京。上海提出，為應對入園高峰，“十三五”期間將新建、改擴建幼兒園約150所。按照山東提出的2020年學前教育達到90%入園率測算，目前山東省幼兒園學位缺口約170萬個，需新增幼兒園6300所。

　　做增量

　　也正是因為這樣的供需矛盾，近些年國傢和教育部門一直在積極推動學前教育發展，做增量，解決“入園難”。

　　2011年開始，教育部實施第一期學前教育行動計劃。到2017年4月，第三期行動計劃已經在全國啟動。

　　記者註意到，第一期（2011—2013年）行動計劃以擴大教育資源為主，首先緩解“入園難”。第二期（2014—2016年）則繼續擴大教育資源總量，提高入園率，解決“有園上”；同時，堅持公益普惠，發揮中央財政引導激勵作用，實現“上得起”。

　　教育部基礎教育二司負責人曾表示，2011年到2014年，在實施第二期計劃前，全國在園幼兒三年增加918萬人，比過去十年增量的總和還多，學前三年毛入園率達67.5%，三年提高10.9個百分點。

　　2016年，全國學前三年毛入園率達到77.4%。這意味著，學前教育在增量上邁瞭一大步。僅從2011年啟動第一期學前教育行動計劃開始計算，截止到2016年，全國幼兒園總量增長瞭44%，學位增長瞭約29%。

　　“前兩期行動計劃期間，國傢財政投入很多資金來發展學前教育，主要以新增和擴建公辦園為主。” 中國教育科學研究院研究員、《國傢中長期教育改革和發展規劃綱要》專題組成員儲朝暉告訴記者。

　　我國幼兒園從辦學性質看，分為公辦和民辦幼兒園。其中公辦園包括教育部門主辦的公辦園和企業事業單位、部隊、鄉鎮街道以及農村集體舉辦的公辦性質的幼兒園。

　　據記者瞭解，在做增量期間，公辦園學位增量較快。

　　“經過一期行動計劃，全國公辦園增加1.7萬所，但總體占比僅33%，難以滿足老百姓接受公益普惠學前教育的需求。” 教育部基礎教育二司負責人表示。

　　以李園長所在的北京西城區棉花胡同幼兒園為例，2006年以來，園所從一所擴增到3所，從10個教學班發展成為擁有20個教學班，增加學位至少300個。而像這樣通過擴建增加學位的公辦園，北京還有很多。

　　不過李園長也對加大公辦園供給表達瞭擔憂。“公辦園就那麼多地方，各級政府都在不斷找地方，擴張，但是地方有限，沒有教師也辦不瞭。” 

　　有研究機構的報告顯示，近些年，我國民辦幼兒園的數量增長快於公辦園，但公辦園的學位增長要快於民辦園。

　　教育部的統計公報顯示，2016年，我國公辦幼兒園占比為36%，有45%的兒童在公辦園就讀。

　　記者根據教育部的統計公報計算，2013年到2015年期間，北京幼兒園新增103所，上海新增64所，廣東新增2575所。

　　從財政投入看，近幾年我國對學前教育的經費投入一直在增長。

　　據官方統計，2016年，我國學前教育的經費投入為2802億元，占教育經費總投入的比重約為7.21%。

　　而這個數字在2000年左右，還保持在1.2%—1.3%的水平。

　　而從各級教育生均教育經費支出情況來看，全國幼兒園平均為8626元，比上年增長15.97%。相比整個教育體前列腺尿道堵塞系其他階段，學前教育階段的生均教育經費支出的同比增幅是最高的。

　　不過在儲朝暉看來，7.21%這個比例仍然不能滿足學前教育的發展需求。

　　儲朝暉根據幼兒園入園人數、教師人數、教育時間等多個因素進行測算，得出學前教育經費占全部財政性教育經費投入的9%才能保證幼兒教育的基本需求，但長期以來，這一數字在2000年之後一直保持在1.2%到1.3%的水平，即便2011年後全國各地加大瞭學前教育的投入，離9%的目標還有很大差距。除上海、浙江等部分地區以外，大部分地區都達不到9%。

　　同時，他認為，財政資金如何通過規范的渠道進入民辦園，是急迫需要解決的問題，由於教育部門有顧慮及管理理念等問題，目前對民辦園的補貼渠道還不是很順暢。

　　向普惠園傾斜

　　雖然近些年學前教育入園率提升較快，但教育部也坦承，普惠性資源供給不足、教師數量短缺、工資待遇偏低、幼兒園運轉困難、保教質量參差不齊等問題還普遍存在。

　　事實上，學前教育的上述問題不僅為全社會所關註，從整個教育體系發展來看，學前教育也是其中最薄弱的環節。

　　《等深線》記者註意到，在學前教育公辦民辦並舉的總體路徑下，政府越來越註重調結構，向普惠、公益發力。

　　第三期（2017—2020年）學前教育行動計劃提出，強調完善體制機制，在供給側發力，在實現科學保教制度化的基礎上，在全國基本普及“有質量”的學前教育。

　　具體而言，就是增加普惠性資源供給，大力發展公辦幼兒園，逐年安排新建、改擴建一批幼兒園，支持企事業單位和集體辦園；積極鼓勵社會力量舉辦幼兒園，扶持普惠性民辦幼兒園。

　　行動計劃提出，到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數占在園幼兒總數的比例）達到80%左右。

　　據官方統計，目前有45%的幼兒在公辦園就讀。顯然，單純從公辦園擴大學位供給並不能解決全部問題。這意味著，增加普惠性民辦幼兒園學位供給將是未來3年政府最重要的著力點。

　　早在2015年第二期學前教育行動計劃期間，教育部原部長劉利民就曾表示，要把大力發展公辦園放在擴大資源的首要位置，從規劃、項目、用地、資金等各方面予以保障。把提高民辦園中普惠性幼兒園的比例作為調結構的重要內容，完善認定辦法，加大扶持力度。把小區配套幼兒園一律辦成公辦園或普惠性民辦園。

　　普惠性民辦幼兒園，是指質量有保證、符合大眾需求且收費接受政府指導價的民辦幼兒園。政府通過購買服務、減免租金、補貼生均公用經費、補貼租金等方式，鼓勵開辦普惠性民辦幼兒園並保障其良性運行。這一概念由教育部、國傢發展改革委、財政部在《關於實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》中首次正式提出。

　　從全國范圍看，普惠性民辦幼兒園的占比並不高。以北京西城區為例，記者從西城區教委民教科獲悉，該區19所民辦幼兒園中，普惠性幼兒園隻有2所。

　　為鼓勵和引導民辦幼兒園辦成普惠性的幼兒園，北京對收費標準每生每月在2000元以下的民辦園，認定為普惠園，能獲得相應財政補助。

　　據瞭解，目前北京市正在制定關於普惠性民辦幼兒園的認定辦法。

　　“目前的普惠性幼兒園是按照成本收費的，需要報發改和物價部門審批。未來，普惠性幼兒園是按級類收費。”北京通州區教委學前科工作人員表示，普惠性幼兒園的收費達到一定要求後，政府會有一定的補貼。

　　2017年10月，北京市發佈的《2018年度北京市教育部門預算重點投入方向與項目指南》指出，將“實行公辦、普惠性民辦幼兒園辦園條件標準、保教費收費標準、財政補助標準的統一”。

　　記者從北京市財政局、北京市教委獲悉，為進一步緩解“入園難”，改善幼兒園辦園條件和辦學質量，2018年1月1日起，北京市對普惠性幼兒園施行新的生均定額補助標準，具體為：按照在園人數（3~6歲幼兒數），市級示范園和一級園每生1000元/月，一學年12000元；二級和三級園每生700元/月，一學年8400元。相較此前的標準，新標準補助力度大幅提高。

　　而統一補助標準的前提是，民辦普惠園將評定級類，據悉，此項工作近期也將展開。而此前，民辦園隻根據定價區分是否為普惠性園，並不像公辦園一樣評定級類。

　　不僅如此，記者還瞭解到，北京為擴大普惠性幼兒園學位，財政還對新辦以及存量的公辦幼兒園和民辦普惠性幼兒園給予一次性的擴學位補助款，標準為生均1萬元。

　　同時，財政還對新辦以及存量的公辦幼兒園和民辦普惠性幼兒園給予租金補助，最高每平方米5元/日。

　　“北京市對學前教育的生均經費投入給予很大的支持，每年都提高，2018年還要提高。”北京西城區棉花胡同幼兒園園長李建麗表示，政府在盡最大努力給予支持。 

　　早在2017年初，北京市教委就提出，北京將大力發展學前教育，新建、改擴建一批公辦幼兒園，扶持發展普惠性民辦幼兒園，新增學位萬餘個。2017年9月，北京市教委相關負責人曾表示，到2020年，北京市普惠性幼兒園覆蓋率將達到80%以上，幼兒園入園率達到85%以上。

　　“從舉辦民辦幼兒園看，第一位肯定是普惠性幼兒園，其次是社區辦園點，都會有鼓勵性政策，但具體的還要等文件出來。隻要是民辦園，政府都會給予支持，包括稅收、土地、財政等，隻是支持力度有所不同。”北京市教委相關人士向記者表示，國土、財政、社保等部門都會拿出細則來，目前政策正在研究過程中。文件出來之後，各區還會根據實際情況來制定細則。

　　不過記者瞭解到，普惠性學位擴增，還將涉及現有小區配套園的轉化。

　　“現在小區配套幼兒園到期後，都要改為普惠性幼兒園。”馮惠燕向記者透露，且實行按級別收費的標準。

　　“目前小區配套幼兒園，都沒有給民辦。2016年有幾所，現在性質都定不瞭。”前述通州區教委工作人員還表示，涉及普惠性幼兒園的相關問題，文件還沒有下發到區一級。

　　據官方統計，截至2016年年底，北京市經登記註冊、審批的幼兒園已有2098所，登記註冊幼兒園的在園幼兒為41.7萬人，在公辦性質幼兒園的幼兒占比達到64%。

　　北京市教委相關負責人2017年9月曾表示，今後幾年，北京市將構建以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主體、公辦民辦並舉的多種形式的學前教育公共服務體系，制定鼓勵民間資本辦園的相關政策，加大政府購買服務力度，探索采用以獎代補、以租代建等鼓勵方式，並簡化民辦幼兒園的審批手續。

　　“增加對普惠性幼兒園的補貼，能使政府更好地發揮保基本的作用，而其他性質的民辦園，將為老百姓提供更多元的學前教育需求。”北京碧桐書院國際雙語幼兒園園長周曉音向記者表示。

　　成本經濟賬

　　雖然近些年學界和業界有不少呼聲將學前教育納入義務教育，但在官方的口徑中，政府對學前教育的定位仍為“政府責任”。這就意味著，政府對幼兒園的舉辦不能全兜底。

　　據瞭解，我國按照幼兒園的性質不同，給予不同標準的生均撥款或補助。按照教育部2017年9月的通報，北京對公辦園的生均經費為2250元/學年，上海、天津為1200元，海南為600元，陜西學前一年標準為1300元。青海規定公辦園生均公用經費所需資金由省、市（州、縣）按照8：2的比例分擔。江蘇、寧夏、青海等地都明確要求根據教育發展、財力狀況、辦園成本、物價水平，適時提高公辦園生均公用經費撥款標準。對企事業單位、集體辦園，北京按照1000元的標準予以補貼。

　　幼兒園的生均成本主要包括房租（用地）、教師工資以及辦學經費。對公辦園來說，幼兒園的用地多為教育用地，教師工資和辦學經費由財政撥款。但民辦幼兒園，除普惠園之外，基本上要全部自負盈虧。

　　以北京為例，據瞭解，目前北京現行（2012年開始實行）的公辦園收費標準上限，一級園為750元/月，市級示范幼兒園可上浮20%；二級園、三級園、無級類園每生每月分別為600元、450元、250元。

　　2012年，在上述標準執行前，北京市價格主管部門成本調查隊對49所公辦幼兒園成本監審結果，不含幼兒園建設成本，2011年生均支出為16588元，每生每月平均支出為1382元。彼時，馮惠燕曾向媒體表示，培養一個孩子的教育成本，一個月差不多為2000元。

　　不過五年過去瞭，隨著物價上漲，教育成本勢必也是提高的。

　　相比公辦園收費，記者瞭解，同地區的非普惠性民辦園，收費一般都在3000元左右，而國際園、雙語園的收費就更高，每學年都在6萬元左右，甚至高達10多萬元。

　　“老百姓更願意入公辦園，收費低、質量高，所以公辦園的學位增長很快。”李建麗表示，但政府不可能全部兜底。

　　這意味著，民辦園要想生存和發展，要麼以市場成本定價，提供高質量的學前教育服務；要麼接受政府指導價，享受財政補助。

　　不過，對民辦園的財政補助也是有限的。

　　而即便是普惠園，現有的補助也很難保障幼兒園良好運行。

　　更重要的是，人員工資成本逐年上漲。周園長告訴記者，她所在的幼兒園約有60名教師，2016年的人員工資成本有600萬元之多。

　　“即便是政府給予補助，僅人員工資成本，財政補助也是不能覆蓋的。”周園長說。

　　不過記者註意到，全國各地都在不斷提高對幼兒園的財政支持力度。

　　比如北京新施行的標準，相較此前標準就大幅提高瞭補助力度。但業內人士也向記者坦言，新標準是按照維持幼兒園基本生存運轉計算的。

　　再以上海為例，上海楊浦區教育局學前處相關人士在接受記者咨詢時表示。如果拿不到教育用地，意味著辦園成本增加，在不實行市場定價的背景下，普惠園的舉辦和生存將面臨巨大壓力。

　　實際上，從全國來看，整體上幼兒園的審批都面臨很高門檻。僅從建園場地要求看，一般的社會資本隻能望塵莫及。

　　以北京和上海舉辦一般規模的幼兒園為例，在北京，建設規模為6個班級的幼兒園，占地面積要達到2340平方米；規模為9個班級的幼兒園，占地面積則要有3240平方米。在上海，15班規模的建在中心城外的幼兒園，其用地面積需達到7198平方米，中心城區的需達到6490平方米。

　　“準入高門檻，一定程度上把一些真心想做學前教育事業的人擋在瞭門外。”周園長坦言。

　　但進入行業的舉辦者，並不能都成為“正規軍”。上述不菲的教育成本，讓幼教行業良莠不齊。

　　“有些民辦幼兒園為瞭發展，采取低收費的策略，那麼教育質量和品質就無法保障。”儲朝暉說。

　　而教育部門對此也深諳。上海某區教育局的學前教育部門人士就向記者坦言，社會資本舉辦普惠性幼兒園，“在政府不購買的情況下，需要大財團支撐”。

　　儲朝暉曾對學前教育的教育成本做過測算：公辦園，解決一個孩子的學位問題，政府每年需要3萬元左右的投入。而對民辦普惠幼兒園，政府最多補助1萬元。

　　“但很多地方政府不太願意用後一種方式。”儲朝暉說。

　　近年來，民辦幼兒園發展迅速。根據教育部的統計，2016年，我國民辦幼兒園占全部幼兒園的占比約64%，在園兒童占比超過55%。記者依據教育部的統計公報初步統計，以2011年和2012年為例，幼兒園全部增量中，民辦園占瞭近7成。

　　不過，民辦園快速發展的背後，非法辦園、審批不嚴、管理不規范、從業人員素質不高等問題一直伴隨，成為影響學前教育提供“有質量”學位的重要因素。

　　紅黃藍新天地幼兒園“虐童”風波刷爆朋友圈的當天（2017年11月23日）夜裡，教育部緊急責成地方有關部門立即啟動調查，並部署全國開展幼兒園辦園行為專項督查。在此之前，上海、北京、武漢等地已經發生多起幼兒園（或親子園）虐童事件。

　　有媒體報道，教育管理部門明知有數量龐大的“黑幼兒園”，卻隻能默許存在。

　　第三篇：幼師困境

　　《等深線》記者 孟慶偉 索寒雪 北京報道

　　在上海攜程、北京紅黃藍幼兒園虐童事件中，幼師均是主角。

　　這是一個什麼樣的群體？在“虐童”兩個字被輿論放大之後，行業內的人士認為公眾應該客觀理性地看待。一位公辦幼兒園園長向《等深線》（ID：depthpaper）記者坦言，我們的傳統觀念裡，幼兒園老師是被“看不起”的。而在一位民辦幼兒園舉辦者看來，其實熱衷學前教育事業、真心愛護孩子的老師有很多，“豬隊友”隻是個案。

　　然而對更多人來說，學前教育作為基礎教育不可缺少的組成部分，其最核心的資源——教師正面臨嚴重缺口。據《等深線》記者瞭解，考慮人口政策的影響以及學前毛入學率的提高，當前學前教育師資缺口或達250萬人。

　　在學前教育需求不斷增加、學位供給趕不上新出生人數增長的背景下，幼師缺口正在掣肘學前教育增量發展和質量提升。

　　保教缺口近250萬

　　北京西城區棉花胡同幼兒園園長李建麗早在2010年就對北京的入園高峰做過調查，調查結果顯示：從2011年開始，北京迎來入園高峰，當年北京的幼兒教師缺口約為一萬人；此後幾年，北京市每年的教師缺口也將多達數千人。

　　七年過去瞭，師資缺口的問題依然令她擔憂。“老師還是不夠用，很缺的。”李建麗向記者坦言，整個北京學前教師和在園孩子的教師配比都存在缺口。

　　據教育部統計，2016年北京在園人數416982人，專任教師36071人，保育員10710人，保教人員與幼兒的比例為1∶8.9，接近於教育部規定的1∶7到1∶9的下限水平。

　　不隻是北京。據公開資料，截止到2015年，安徽省幼兒園教師缺額達5.72萬人，甘肅省幼兒教師缺額為4萬人。2014年底，四川省幼兒園教師缺口近2萬；陜西省幼兒教師缺口為3.8萬；江蘇省幼兒教師缺額為2萬—3萬人。2014年，廣州幼師缺口達1.6萬人。

　　據瞭解，幼兒園教職工包括專任教師、保育員、衛生保健人員、行政人員、教輔人員、工勤人員。幼兒園保教人員包括專任教師和保育員。2013年教育部印發的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》規定，全日制幼兒園的保教人員與幼兒的比例需達1∶7至1∶9，教職工與幼兒的比例需達到1∶5至1∶7。按照規定，此標準為各級各類幼兒園的合格標準。

　　然而，根據教育部的統計數據，2016年，全國共有幼兒園在園兒童（包括附設班）4413.86萬人，幼兒園教職工為381.8萬人，專任教師和保育員共294.2萬人。

　　據此記者粗略計算，全國學前教育教職工與幼兒比約為1∶12，即便要達到1∶7的比例，至少需要增加248.8萬教職工，這相當於當前全國幼兒園園長和教師的總和。而保教人員與幼兒比接近1∶15，與1∶7至1∶9的標準相距甚遠，其中的缺口達196.2萬左右。

　　但這僅僅是一個靜態缺口。

　　北京師范大學教育學部的一項研究測算，在我國人口出生率基本不變的前提下，學前教育毛入園率每增加一個百分點，就需新增幼兒園學位56.78萬個，新增幼兒園需300所。

　　2016年，我國學前教育的毛入園率為77.4%，教育部第三期學前教育行動計劃明確，到2020年，全國學前三年毛入園率將達到85%。

　　記者粗略統計，若按此計算，在2016年的基礎上，若要保證85%的適齡兒童能夠接受學前教育，那麼需要新增幼兒園學位431.5萬個。

　　參照現有的幼兒園教師配備全國最低標準1∶9，431.5萬個學位需要新增近48萬名保教人員。再加上既有的缺口，人口政策的調整帶來的保教人員缺口，全國將達250萬人。

　　影響供給側

　　“隨著我國學前教育入園率不斷擴大，整體上要求學前教育專業的學生培養規模也要擴大。” 首都師范大學基礎教育研究院副院長王海燕告訴記者，學前教育在高師院校不是主要專業，而是專業之一，從學前教育師資培養看，招生規模的限制和不斷增加的需求之間有反差。

　　在業內人士看來，師資缺口將成為掣肘學前教育增量發展和質量提升的重要因素。

　　李建麗認為，學前教育師資嚴重不足的問題不解決，從供給側增加學位將非常困難。“政府要求增加幼兒園學位供給，但是沒有場地，沒有人員，如何增加呢？”

　　李建麗告訴記者，近幾年，雖然國傢加大對幼兒與學前教育人才的培養，但高校幼兒教師的培養速度趕不上入園孩子的增速和新出生孩子的增速。

　　“僅從北京高校畢業生的數量看，還是很難滿足需要。”李建麗說，目前幼兒園教師以本科學歷為主，少部分是大專學歷，個別還有研究生，主要來自北京高校培養的畢業生。

　　據瞭解，以北京為例，培養幼師的僅有北京師范大學、首都師范大學、北京城市學院、北京聯合大學、匯佳職業學院等幾所院校，且每年畢業生隻有幾百人。

　　但北京在啟動第二期學前教育行動計劃時提出，三年新增1.5萬學前教育學位。按照北京市的師幼比計算，需要保教人員至少3000名。而據記者瞭解，很多公立和民辦幼兒園已經取消瞭保育員的配備。

　　上海的幼師專業畢業生也捉襟見肘。據媒體報道，2017年上海的招聘會上，華東師大100多名幼師畢業生，卻來瞭200傢幼兒園招聘。面對上海巨大的需求，上海華東師大、上海師范大學幼教應屆畢業生加起來僅200多名。

　　不過王海燕同時認為，教師培養早就放開，幼師不僅僅可以來自於師范院校，用幼師畢業生的規模來看是否缺師資，還是片面的。

　　為應對師資不足，據記者瞭解，不少幼兒園變通地在更廣泛的范圍內招聘人才。

　　“針對非幼師專業畢業的人員，我們會先進行一年的崗前培訓，再上崗。”北京一傢民辦幼兒園園長告訴記者。根據教育部的相關規定，幼兒園的教師必須持證上崗。

　　實際上，近幾年，國傢已經多措並舉加大力度培養幼師，包括增加財政投入和加強幼師培訓。王海燕告訴《等深線》記者，以北京為例，近幾年，北京市教育部門針對非幼兒專業的畢業生正在做專門的培養和培訓，包括保育保教培訓、跟崗等。

　　“學前教育的入職教育很迫切，各區都在做。”王海燕說。

　　實際上，我國學前教育的專任教師還是在增長的。2017年9月，教育部教師工作司副司長黃偉日曾表示，2016年全國學前教育專任教師比2012年增長50.9%。第三方社會調查機構麥可思2017年6月發佈的《2017年中國大學生就業報告》顯示，“幼兒與學前教育”類職業的本科男性長者問題畢業生比例持續提升。

　　麥可思的報告還顯示，學前教育專業畢業生的就業率好於全國平均水平。尤其近三屆高職高專學前教育專業畢業生就業率持續增長，2016屆達到95.6%，比全國高職高專畢業生就業率（91.5%）高出4.1個百分點。

　　此外，2016屆學前教育專業畢業生中，約九成從事瞭與專業相關的工作。

　　“數據反映出的學前教育專業畢業生較容易找到與專業相關的工作，也能從側面說明社會對幼兒與學前教育領域專業人才需求旺盛。”麥可思相關負責人介紹說。

　　據記者統計，2006年以來的十年，專任教師的增速已經翻瞭將近兩倍。但從總量來看，還是與師幼比的要求相差太遠。

　　作為國傢標準，2013年教育部在出臺《幼兒園教職工配備標準》時專門配發通知，要求各地新設幼兒園教職工配備按照《標準》執行，已設幼兒園在3年內逐步達到《標準》要求，補足配齊幼兒園教師。

　　2012年，為解決師資問題，教育部聯合財政部等多部門還專門出臺瞭加強幼兒園教師隊伍建設的意見，從提高幼兒園教師培訓、建立待遇保障機制等方面，促進幼兒教師的補給。

　　不過目前看來，幼兒園教師補足配齊的工作還有很長的路要走。

　　壓力大薪酬低

　　面對巨大師資缺口，不少觀點認為，幼師工作壓力大、薪酬待遇不盡如人意是缺口產生的主要因素之一。

　　記者從麥可思獲得的一份報告顯示，2016屆本科學前教育專業畢業生中，從事“幼兒與學前教育”職業類群體月收入為3564元；高職高專學前教育專業畢業生中，從事“幼兒與學前教育”職業類群體月收入為2558元。

　　“幼教老師面對著巨大落差，”2017年11月23日晚，北京紅黃藍新天地幼兒園“虐童”事件發生後，北京一傢收費較高的私立幼兒園園長向《等深線》記者表示瞭擔憂，“情緒是可以傳染的，其他幼兒教師會受到影響。” 

　　她向記者解釋這種心理落差。該幼兒園在北京屬於較高收費的幼兒園，“但畢竟是營利性民辦幼兒園，投資人都是需要回報的，所以幼兒園教師的待遇非常低。”

　　而幼教老師的收入低到瞭什麼程度呢？

　　“現在傢長都要找本科畢業的幼教老師，但是幼兒園能夠給出的收入是：剛入職教師，每個月稅前2000多元；有工作經驗的幼教老師，稅前收入是3000多元。”

　　但是這與幼兒園每個幼兒入園動輒數千元的收費形成瞭鮮明的對比。

　　“每個教師都有落差，目前的收入僅夠他們維持最低的生活標準。一邊是巨大的落差，一邊是日常繁重的工作，幼教老師其實是存在比較大的心理壓力的。”園長向記者表示。

　　不僅如此，一個幼教老師的日常工作量非常大，很難有休息時間。

　　“我們幼兒園的老師，沒有晚上8點前回到宿舍的。此外，每天早上7點是要求老師到崗的。”園長補充說道，“中午孩子午休的時候，老師們要集體學習，是不能休息的。”

　　“在此之上，加上看護幼兒，是他們重中之重的責任。”園長表示，“雖然中國是一個尊師重教的國傢，但是真正尊重幼教老師的人其實很少。”

　　不隻是民辦園。隨著近幾年公辦園擴增學位以及改擴建，原本就捉襟見肘的場地空間更加緊張。

　　“幼兒園缺老師，地點都很小，那麼點兒地方還收那麼多孩子，壓力太大瞭！”一位公辦園園長說。

　　她還告訴記者，她所在的幼兒園老師從早忙到晚。而從教育本身來說，也承受瞭很大的心理壓力。“傢長的學歷都很高，但不見得都懂得和尊重孩子，不少傢長一味地不符合教育規律地要求幼兒園如何教育孩子。”

　　“我希望媒體能積極、正能量地報道幼師這個群體，鼓勵辦學者、教育者把學前教育做下去，做好。”該公辦園長說。